II SA/Lu 1087/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Referent stażysta Kinga Górka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 lutego 2018 r. sprawy ze skargi H. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia 19 kwietnia 2017 r. Prezydent Miasta L. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Miejskiemu Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji w L. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej na działkach nr ewid.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...] (obr. [...], ark. 1) oraz [...], [...] (obr. [...], ark. 2) w rejonie ul. [...] Odwołanie od decyzji złożyła H. W. - właścicielka działek nr ewid.[...] i [...], zarzucając, że organ I instancji brał pod uwagę tylko sugestie inwestora, pomijając składane przez nią dowody. Nie uwzględniono zwłaszcza proponowanej przez nią alternatywnej trasy przebiegu kanalizacji i nie dopuszczono wnioskowanej opinii technicznej, wskazującej, dlaczego trasa kolektora nie może przebiegać w odległości do 1,5 m od granicy przedmiotowych działek. Zarzuciła, że w sentencji decyzji wskazano jedynie na lokalizację inwestycji w pasach dróg wewnętrznych, nie określono natomiast powierzchni zajęcia gruntu, ponadto odwołano się do załączników, których nie ma. Według oceny skarżącej, w decyzji i w załączniku brak jest precyzyjnych odległości sieci i obszaru od granic działek. Wskazała, również, że nie została ujęta w wykazie M., jako właścicielka działek, a fakt ten został zbagatelizowany przez pracownika organu, który stwierdził, że ważne jest otrzymanie decyzji. Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda decyzję organu I instancji utrzymał w mocy. Wyjaśnił, że wydając decyzję o pozwoleniu na budowę, organ jest związany przepisami ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 290), właściwy organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt lb, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenia projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu lub jego sprawdzenia zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Przedmiotowy projekt budowlany został wykonany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, dołączone zostały do niego, zgodnie z art. 20 ust. 4 ustawy, oświadczenia autorów projektu o sporządzeniu projektu, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej oraz zaświadczenia o przynależności projektantów do właściwych izb samorządu zawodowego, aktualne na dzień opracowania projektu. Do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor, stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, dołączył oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do działek, objętych przedmiotową inwestycją. Wojewoda zaznaczył, że decyzja o pozwoleniu na budowę została poprzedzona ostateczną decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] września 2015 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym, polegającej na budowie sieci kanalizacji sanitarnej na odcinku od pkt SI (dz. nr ewid. [...]) - włączenie w istniejącą sieć, do pkt SI 1 - zgodnie z ideogramem trasy sieci przedstawionym w załączniku nr [...]; w L. w pasie drogowym: drogi wewnętrznej (dojazd do ul. [...]) - działka nr ewid.[...] (obr. [...], ark. 1); oraz na działkach sąsiednich nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (obr[...], ark. 1 i 2). Organ wskazał ponadto, że Prezydent dysponował własną decyzją z dnia [...] 2017 r., o ograniczeniu sposobu korzystania z działek nr [...] i nr [...] poprzez udzielenie zezwolenia inwestorowi na założenie i przeprowadzenie sieci kanalizacji sanitarnej. Przy tym stwierdzono, że zakres ograniczenia sposobu korzystania z działek nr [...] i nr [...] określa dokumentacja wykonana przez uprawnionego geodetę K. B.. Powyższa decyzja daje inwestorowi prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, niezbędne do uzyskania pozwolenia na budowę. Bez znaczenia dla sprawy, zdaniem organu była pomyłka w nazwisku odwołującej, podanym przez inwestora w oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, skoro w korespondencji było użyte prawidłowo. Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia alternatywnej trasy sieci, organ odwoławczy stwierdził, że kwestie te dotyczą odrębnego postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem wspomnianej decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...]. Podano wówczas, że wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zostało poprzedzone przeprowadzeniem ze skarżącą rokowań mających na celu udostępnienie przez nią nieruchomości w sposób dobrowolny. Rokowania w sprawie zakończyły się niepowodzeniem, co spowodowało wystąpienie z wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. W załączniku mapowym podano natomiast powierzchnie strefy ochronnej i strefy wykonywania koniecznych robót na działkach nr [...] i [...], powierzchnie tych stref wynoszą odpowiednio [...] i [...] m" (dla dz. [...]) oraz [...] m" i [...] m2 (dla dz. [...]). Organ odwoławczy za bezpodstawny uznał także zarzut skierowana decyzji do osób nieżyjących. Pomimo nieuregulowanego stanu prawnego działek nr ewid.[...] i [...] również w stosunku do nich wydane zostały decyzje Prezydenta Miasta L. z dnia 31 października 2016 r., o ograniczeniu sposobu korzystania z tych nieruchomości, przez udzielenie zezwolenia M. Sp. z o.o. na założenie i przeprowadzenie sieci kanalizacji sanitarnej. W skardze o Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego H. W. zarzuciła decyzji Wojewody naruszenie zasady zaufania obywateli do organów administracji, w tym art. 8 kpa , art. 11 kpa w zw. z art. 107 § 1 i 3 kpa przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnikowych stwierdzeń, brak wyjaśnienia jej podstawy prawnej i zawarcie jedynie lakonicznego uzasadnienia faktycznego, nie odnosząc się do wskazanych uchybień i nieprawidłowości w przebiegu planowanej inwestycji. W jej ocenie rozważano jedynie sugestie inwestora, pomijając, że sprawa wykonania dokumentacji była gotowa przed uzgodnieniami z właścicielami gruntów. Nie uwzględniono proponowanego, alternatywnego przebiegu linii kanalizacji, ani wniosku o dopuszczenie opinii technicznej, która określałaby, z jakich powodów linia korektora nie może by posadowiona w odległości do 1,5 m od granicy przedmiotowych działek. W ocenie skarżącej naruszono również art. 107 § 2 kpa poprzez brak zawarcia w decyzji niezbędnych składników, w szczególności precyzyjnego określenia powierzchni inwestycji i jej usytuowania na działce. Nie podano powierzchni zajęcia gruntu, odwołując się w tym zakresie do załączników, których nie ma. Natomiast w samej decyzji jak i w załączniku, nie zamieszczono precyzyjnych oznaczeń odległości sieci oraz obszaru i odległości od granic działek. Ponownie podniosła, że nie została ujęta w wykazie inwestora jako właścicielka działek oraz wskazała na uznanie za stron postępowania osób zmarłych. Odpowiadając na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przekonanie skarżącej o wadliwości zaskarżonej decyzji nie ma uzasadnionych podstaw. Trafnie organ zwrócił uwagę, że wydanie zaskarżonej decyzji zostało poprzedzone decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] września 2015r o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a przebieg przedmiotowej sieci kanalizacyjnej został ustalony. i wykazany na załączniku graficznym. Zauważyć należy, że ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego jest etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji na obszarze pozbawionym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wprawdzie decyzja taka określa jedynie podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, uregulowanym w przepisach ustawy Prawo budowlane oraz w przepisach innych ustaw i aktach wykonawczych, to jednak, co oczywiste, nie pozostaje bez znaczenia dla samej decyzji o pozwoleniu na budowę. Stanowi o tym wprost art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, według którego decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, co oznacza, że organ ten nie może wydać pozwolenia na budowę dla inwestycji, której warunki nie odpowiadałyby warunkom ustalonym w decyzji lokalizacyjnej. Ponadto związanie dotyczy tych warunków decyzji, które określają parametry planowanego obiektu, jak również zasad i warunków, które powinna spełniać inwestycja ( wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2012r. II OSK 94/11 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Do związania decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego odnosi się art. 35 ust. 1 pkt.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2017r., poz. 1332) na który powołał się również Wojewoda, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust.1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Sporządzona w sprawie część rysunkowa projektu zagospodarowania terenu planowanej inwestycji sporządzona zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, na kopii mapy do celów projektowych, poświadczonej za zgodność z oryginałem przez projektanta, wskazuje przebieg całej projektowanej sieci kanalizacyjnej, odpowiadającej właśnie przebiegowi ujawnionemu na mapie stanowiącej załącznik nr [...] do decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego z [...] września 2015r., co też nie było przez skarżącą kwestionowane. Konsekwentnie podejmując sprawę odmowy uwzględnienia w projekcie budowalnym usytuowania odcinka sieci na działkach [...] i [...] w odległości 1-1,5 od granicy z działką 238 - drogą gminną, skarżąca zdaje się nie dostrzegać, że kwestia ta była przedmiotem wcześniejszego postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 2017r., mocą której na podstawie art. 124 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U z 2016 r. poz. 2147 ) ograniczono jej sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie M. w L. Sp. z o.o. zezwolenia na założenie i przeprowadzenie sieci kanalizacji sanitarnej, przy czym zakres ograniczenia określono w dokumentacji przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Urzędu Miasta L.. Zgodnie z powołanym przepisem ograniczenie następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z uzasadnienia decyzji wynika, że wniosek o jej wydanie złożył inwestor wobec braku zgody skarżącej na wskazany przez niego przebieg linii. Wyjaśniono, że na nieruchomości skarżącej nie ma możliwości zaprojektowania kanału w odległości 1-1,5m od granicy z działką [...] z uwagi na ukształtowanie terenu oraz konieczność zachowania linii prostej w celu uzyskania grawitacyjnego spływu ścieków. Wynika z niego ponadto fakt prowadzonej uprzednio korespondencji dotyczącej zgłaszanej przez skarżącą konieczności sporządzenia opinii technicznej, która nie znalazła akceptacji. Zgodnie z przyjętą tezą w orzecznictwie, podanym zresztą przez Wojewodę, decyzja wydana na podstawie art. 124 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 i art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, przy czym tylko w granicach określonych w decyzji ograniczającej sposób korzystania ( wyrok NSA z dnia 9 grudnia 20105r. II OSK 916/14 opubl. w CBOSA ). Jak już wspomniano, organ wydający decyzję w trybie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest związany decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Dlatego też w niniejszym postępowaniu nie mógł dokonywać żadnych ustaleń co do prawidłowości przebiegu przedmiotowej linii kanalizacyjnej. Ograniczenie zaś sposobu korzystania ze spornej działki skarżących i jego zakres został ściśle określony w decyzji Prezydenta Miasta L. i nastąpiło to zgodnie z wnioskiem inwestora, który wskazał w nim potrzebny zakres ograniczenia korzystania z działek, niezbędny dla realizacji przedmiotowej inwestycji. To zaś oznacza, że przebieg linii na nieruchomości skarżącej musi znajdować się w granicy obszaru przeznaczonego do objęcia ograniczonym sposobem wykorzystania, co tez uwzględniono na mapie do celów projektowych, skarżąca zaś nigdy takiej zgodności nie podważała. Stąd też zarzut sprowadzający si d niezgodnego z jej żądaniem usytuowania linii oraz odmowy sporządzenia opinii technicznej nie może być w tych okolicznościach skuteczny. Trzeba dodać, że decyzja z dnia 8 lutego 2017r. była poddana kontroli instancyjnej, ostatecznie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 14 grudnia 2017r. ( II SA/Lu 558/17 ) skargę skarżącej oddalił. Odnosząc się natomiast do projektu budowlanego zauważyć należy, że stosownie do art. 34 ust.2 ustawy Prawo budowlane zakres i treść projektu budowlanego powinny być dostosowane do specyfiki i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót budowlanych. W tym przypadku projekt budowalny został sporządzony przez projektanta i sprawdzony przez osobę legitymującymi się zaświadczeniami o wpisie na listę członków L. Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa o jakich mowa w art. 20 ust.7 aktualnymi na dzień sporządzenia projektu tj. grudzień 2015r., a ich uprawnienia zostały potwierdzone złożonymi do akt stosownymi decyzjami. Sam projekt został sporządzony zgodnie z wymaganiami art. 34 ust. 3 ustawy. Warto zauważyć, że pismem z dnia 7 marca 2017r. wraz z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania skarżąca została poinformowana o możliwości zapoznania się w terminie 7 dni z aktami sprawy oraz zgłaszania wniosków dowodowych, uwag i zastrzeżeń. Skarżąca złożyła [...] kwietnia 2017r. pismo w którym zwróciła uwagę na błędną pisownię jej nazwiska w spisie właścicieli działek. Zamieściła ponadto adnotację, według której miała złożyć kolejne pismo co do dalszych uwag i wniosków w terminie 7 dni. Z akt nie wynika, aby dalsze uwagi były jednak składane. Bezzasadny jest zarzut nienależytego uzasadnienia decyzji, który miałby polegać na ogólnym określeniu lokalizacji w pasie drogi wewnętrznych bez podania zajętej powierzchni gruntu i odwołując się do załączników których nie ma. Zdaniem skarżącej zarówno w decyzji jak i załączniku brak jest precyzyjnej powierzchni zajęcia gruntu oraz obszaru i odległości od granic gruntu. Pomijając już, że nie wiadomo, czy chodzi o brak załączników, o których decyzja organu I instancji nawet nie wspomina, czy też ich nieprecyzyjność, zauważyć trzeba, że projekt budowlany jest częścią materiału dowodowego, a nie załącznikiem do decyzji o pozwoleniu na budowę. Dołączany jest on do decyzji, która doręczana jest inwestorowi, ze względów pragmatycznych, to jest po to, by w przypadku kontroli, czy budowa realizowana jest zgodnie z projektem, nie istniała konieczność sięgania do projektu znajdującego się w posiadaniu organu administracji. W szczególności obowiązek dołączania do decyzji załącznika w postaci projektu budowlanego nie wynika z art. 107 § 2 kpa. Przepis ten stanowi, że przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna zawierać decyzja. Przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane nie zawierają wymogu dołączania do decyzji o pozwoleniu na budowę załącznika w postaci projektu budowlanego. Jak już natomiast wcześniej wspomniano przebieg linii kanalizacyjnej został szczegółowo opisany w decyzji olokalizacji inwestycji celu publicznego, na nieruchomości skarżącej decydująca jest powierzchnia zajęcia ustalona w decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Według jej załącznika mapowego strefa wykonywania robót na działce [...] wynosi 169m˛, natomiast na działce [...] - 35m˛. Niezrozumiały jest zarzut opierający się na błędnym podaniu nazwiska skarżącej jako "[...]" w informacji uzupełniającej inwestora do wniosku o pozwolenie na budowę. Nie budzi wątpliwości, ze jest to oczywista omyłka pisarska, nie mająca żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Tym bardziej, ze zarówno w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania oraz w kolejnych pismach i decyzji posługiwano się prawidłowym brzmieniem nazwiska skarżącej. Na niejasnych przesłankach oparty jest także zarzut uznania za strony postępowania osób zmarłych i skierowania do nich decyzji. Skarżąca nie podała nawet o jakie osoby chodzi, z akt zaś nie wynika, aby w postępowaniu miała miejsce śmierć jakiegokolwiek strony postępowania, która pozostałaby poza uwagą organów rozpatrujących sprawę. Trzeba natomiast zauważyć, że organ dysponował decyzjami Prezydenta Miasta L. z dnia [...] października 2016r. wydanymi na podstawie art. 124 ust.1 i 124a ustawy o gospodarce nieruchomościami ograniczającymi sposób korzystania z nieruchomości oznaczonej nr [...] stanowiącej własność S. R. i [...] – będącej własnością A. R.. Z uzasadnienia tych decyzji wynika, że S. R. zmarł 13 października 2013r. i postępowanie spadkowe nie zostało po nim przeprowadzone, natomiast A. R. zmarła 2 kwietnia 2006r. i także nie ostało przeprowadzone postępowanie spadkowe. W aktach brak jest jakiejkolwiek informacji, aby w tym postępowaniu zgłosili się ich spadkobiercy, organ nie jest natomiast kompetentny do ich ustalenia. W tym stanie wspomniany zarzut nie może zostać uwzględniony. Ewentualni następcy prawni mogą natomiast korzystać z możliwości wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt.4 kpa. Z powyższych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2017r. poz. 1369 ) skargę należało oddalić.