II SA/Lu 11/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Małysz Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Sędzia WSA Ewa Ibrom Protokolant Referent stażysta Kinga Kościejewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Komendanta Policji z dnia [...] r., [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu na skutek skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 11/18 I. uchyla zaskarżony wyrok; II. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Komendanta [...] Policji w L. z dnia [...] r., nr [...] - w części uchylającej decyzję nr [...] z dnia [...] r. Komendanta [...] Policji w L. w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego; III. oddala skargę w pozostałej części; IV. zasądza od Komendanta Policji na rzecz A. S. kwotę 737 (siedemset trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Komendant Miejski Policji w [...] (dalej także: organ pierwszej instancji) decyzją z [...] września 2017 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2016 r. poz. 1782 ze zm.) w związku z § 1 ust. 1, § 2 ust. 1 pkt 1 i 2, § 6 oraz § 9 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1130 ze zm.; dalej także: rozporządzenie z 28 czerwca 2002 r.) oraz w związku z § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz.U. z 2013 r. poz. 1170 ze zm.; dalej także: rozporządzenie z 18 maja 2005 r.), orzekł o uchyleniu decyzji własnej z [...] listopada 2014 r., nr [...], w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz o cofnięciu A. S. (dalej: skarżący) z dniem [...] września 2017 r. uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że funkcjonariusz we wniosku z [...] sierpnia 2017 r. o przydział lokalu mieszkalnego poinformował, że posiada dwuosobową rodzinę, zamieszkuje w [...], w mieszkaniu, którego właścicielami są jego rodzice. Po dokonaniu analizy sytuacji mieszkaniowej funkcjonariusza, pismem z [...] sierpnia 2017 r. poinformowano skarżącego, że wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia uprawnień do dalszego otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Organ uznał, że funkcjonariusz zajmuje ten lokal na podstawie umowy użyczenia, która jest umową nieodpłatną, czyli korzystniejszą od wymienionych w § 1 ust. 1 pkt 3 i 4 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. Wobec powyższego policjantowi nie przysługuje prawo do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie do Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] zarzucając, że decyzja ta jest niezgodna z przepisami ustawy o Policji oraz rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. Po rozpatrzeniu tego odwołania, Komendant Wojewódzki Policji decyzją z [...] października 2017 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że skarżący wraz z żoną zajmuje lokal mieszkalny, składający się z trzech pokoi o łącznej powierzchni 38 m2, a zatem potrzeby mieszkaniowe jego rodziny są zaspokojone. Skarżący wprawdzie nie jest właścicielem zajmowanego lokalu mieszkalnego, jednakże jako posiadacz zależny włada mieszkaniem, jak jego właściciel. Właścicielami tego mieszkania są bowiem rodzice funkcjonariusza, zaś długotrwałe udostępnienie lokalu mieszkalnego lub części budynku do wyłącznego korzystania, mające miejsce między najbliższymi członkami rodziny, kwalifikuje występujący między nimi stosunek prawny jako umowę użyczenia. Powyższe, zdaniem organu, daje podstawę uznania, że skarżący nie posiada uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W skardze na powyższą decyzję organu odwoławczego skarżący zarzucił naruszenie: - 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji, poprzez wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy obowiązujące przepisy nie przewidują takiego postępowania, poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji z dnia 20 listopada 2014 r. mimo braku ku temu podstaw prawnych, a także poprzez przerzucenie na skarżącego negatywnych skutków zmiany wykładni przepisów prawa, na podstawie których przyznano mu omawiane świadczenie; - § 6 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. (omyłkowo wskazano "z 24 maja 2013 r."), poprzez wydanie decyzji o cofnięciu przyznania równoważnika pieniężnego, pomimo tego, że nie zostały spełnione przesłanki przewidziane w tym przepisie. W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wyrokiem z 6 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 11/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), stwierdzając, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Od wyroku tego skarżący wniósł skargę kasacyjną, zarzucając naruszenie przepisów postępowania wskutek: I. niezastosowania art. 145 § 1 p.p.s.a. i nieuwzględnienia skargi, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja uchybiała art. 138 k.p.a., gdyż utrzymywała w mocy decyzję organu pierwszej instancji, wydaną z rażącym naruszeniem: 1. art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji, poprzez wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia uprawnień do dalszego otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, w sytuacji gdy obowiązujące przepisy nie przewidują takiego postępowania, poprzez uchylenie decyzji Komendanta Miejskiego Policji [...] z [...] listopada 2014 r., nr [...], pomimo braku ku temu podstaw prawnych, a także poprzez obarczenie skarżącego negatywnymi skutkami zmiany wykładni przepisu, na podstawie którego przyznano mu wspomniane świadczenie; 2. § 6 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r., poprzez cofnięcie przyznania równoważnika pieniężnego, pomimo że nie zostały spełnione określone w tym przepisie przesłanki cofnięcia tego świadczenia; II. niewłaściwego zastosowania art. 151 p.p.s.a., poprzez niezasadne oddalenie skargi, w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja uchybiała art. 138 k.p.a., zaś dostrzeżenie tych uchybień skutkowałoby uchyleniem błędnej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 179a p.p.s.a., jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo stwierdzi, że podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok, rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Dokonując oceny zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku, Sąd stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie oczywiście usprawiedliwiony jest zarzut dotyczący wadliwego oddalenia skargi w części dotyczącej zawartego w decyzjach organów obu instancji rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji z [...] listopada 2014 r., nr [...]. Należy bowiem mieć na uwadze, że uchylenia decyzji przyznającej równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego nie przewidują ani przepisy ustawy o Policji, ani rozporządzenia z 18 maja 2005 r. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażone zostało stanowisko, które skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że w sytuacji gdy policjant utracił uprawnienie do równoważnika pieniężnego, decyzja orzekająca o utracie prawa do takiego świadczenia nie prowadzi do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o przyznaniu funkcjonariuszowi poprzednio omawianego uprawnienia, lecz jedynie powoduje, że ta ostatnia decyzja przestaje wywoływać skutki prawne. Niewątpliwie decyzja cofająca uprawnienie do równoważnika ma charakter konstytutywny, co oznacza, że wywołuje ona skutki na przyszłość, nie wcześniej jednak niż od chwili jej wydania (zob. wyroki NSA z 18 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 3112/15 oraz z 10 grudnia 2001 r., sygn. akt I OSK 1258/15). Oczywiste jest zatem, że konsekwencją cofnięcia uprawnienia do przyznanego równoważnika nie jest obowiązek wypłaconego świadczenia przed określoną w decyzji ex nunc datą cofnięcia tego prawa. W tym przypadku nie ma więc zastosowania § 7 powołanego rozporządzenia. Przepis ten stanowi wyraźnie, że decyzję o zwrocie wypłaconego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wydaje się w przypadku: 1) nienależnego pobrania na skutek niepoinformowania o wystąpieniu zmian lub podania nieprawdziwych danych o świadczeniu, o którym mowa w § 3, mających wpływ na istnienie uprawnienia do tego równoważnika lub na jego wysokość, 2) uprawomocnienia się decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o przyznaniu równoważnika. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że takie okoliczności nie wystąpiły. Rozpatrując pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej Sąd stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie, gdyż nie są "oczywiście usprawiedliwione", ani nie wskazują na "nieważność postępowania". Odnosząc się do tych zarzutów, Sąd podtrzymuje ustalenia i stanowisko zawarte w uzasadnieniu uchylonego wyroku, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. W zakresie tej oceny raz jeszcze wypada zatem wskazać, że wydanie, na podstawie § 6 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r., decyzji o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, nie zależało od swobodnego uznania organu, lecz było jego obowiązkiem, o czym świadczy użyte w tym przepisie sformułowanie "decyzję [...] wydaje się". Policjantowi cofa się uprawnienie do dotychczas przyznanego równoważnika we wszystkich sytuacjach przewidzianych w tym przepisie, a zatem w czterech przypadkach wymienionych w pkt. 1-4 po słowach "albo", a ponadto wówczas, gdy policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1, lub zmienił się jego stan rodziny. Nie można przy tym ograniczać się wyłącznie do wykładni językowej § 6 w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia, gdyż taka metoda interpretacji prowadziłaby do sprzeczności tego przepisu z regulacjami ustawowymi. Jeżeli z przepisów ustawy o Policji wynika, że równoważnik przysługuje tylko w razie nieposiadania lokalu mieszkalnego, to należy przyjąć, że policjant traci uprawnienia do tego świadczenia, gdy na skutek zmiany bądź ujawnienia okoliczności faktycznych okaże się, że jest on posiadaczem odpowiedniego lokalu w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, a nie tylko wówczas, gdy przestał on spełniać warunki przewidziane w § 1 ust. 1 rozporządzenia. Wskazać również trzeba, że w świetle § 3 i § 6 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. uprawnienia policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego ustala się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego zainteresowanego funkcjonariusza. Policjant zobowiązany jest – składając nowe oświadczenie mieszkaniowe – niezwłocznie zawiadomić o każdej zmianie mającej wpływ na wspomniane uprawnienia. Decyzję o cofnięciu uprawnień do omawianego świadczenia – co do zasady – wydaje się zatem po złożeniu przez policjanta nowego oświadczenia mieszkaniowego, zawierającego zawiadomienie o zmianie swojej sytuacji mieszkaniowej i rodzinnej. Nie oznacza to jednak, że wydanie decyzji przewidzianej w § 6 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. jest możliwe tylko wówczas, gdy policjant dopełni wskazanego obowiązku i w prawem przewidziany sposób zawiadomi o takich zmianach. Uprawnienie do omawianego świadczenia cofa się, gdy funkcjonariusz utracił prawo do równoważnika. Zastosowanie takich sankcji jest dopuszczalne w każdym czasie. W konsekwencji decyzję taką wydaje się także wówczas, gdy policjant nie złoży wymaganego zawiadomienia, zaś o jego aktualnej sytuacji mieszkaniowej i rodzinnej organ powziął informacje z innych źródeł (zob. cytowany wyżej wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 3112/15). W rozstrzyganej sprawie jest poza sporem, że skarżący wraz z żoną zamieszkuje w lokalu mieszkalnym o powierzchni użytkowej 38 m2, stanowiącym własność jego rodziców A. i B. małżonków S.. Rodzice funkcjonariusza nie zamieszkują w tym lokalu, co wynika ze złożonego wniosku o przydział lub zamianę lokalu mieszkalnego (pkt 3a wniosku – k. 14 verte akt adm.). W ocenie Sądu, organ zasadnie przyjął, że skarżący zajmuje lokal na podstawie umowy użyczenia, uregulowanej w art. 710 i n. k.c., w myśl którego przez umowę użyczenia użyczający zobowiązuje się zezwolić biorącemu, przez czas oznaczony lub nieoznaczony, na bezpłatne używanie oddanej mu w tym celu rzeczy, co ma miejsce w rozstrzyganej sprawie. Bez znaczenia jest przy tym okoliczność pokrywania kosztów związanych z użytkowaniem lokalu mieszkalnego, takich jak czynsz i opłaty eksploatacyjne (np. media, wywóz śmieci), które uiszczane są na rzecz innych podmiotów. Podkreślić należy, że posiadaczem rzeczy – w myśl art. 336 k.c. – jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). W szczególności posiadaczem zależnym jest więc ten, kto włada rzeczą w zakresie innego prawa niż prawo własności, na przykład użytkowania (art. 252 k.c.), zastawu (art. 306 k.c.), najmu (art. 659 k.c.), dzierżawy (art. 693 k.c.), jak też użyczenia (art. 710 k.c. – por. wyroki SN z 20 listopada 1968 r., sygn. akt II CR 412/68 oraz z 18 czerwca 1975 r., sygn. akt II CR 238/75). Skoro więc organy Policji ustaliły, że skarżący jest posiadaczem zależnym lokalu mieszkalnego, spełniającego kryterium przysługujących norm zaludnienia, zaistniała przesłanka wymieniona w § 6 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r., wyrażająca się tym, że policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1, do wydania decyzji o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego mu decyzją organu pierwszej instancji z [...] listopada 2014 r. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Nie ma przy tym znaczenia, że cofnięcie uprawnienia do równoważnika nastąpiło po ponad dwóch latach od jego przyznania. Ponownie należy bowiem podkreślić, że rozstrzygnięcie w tym zakresie nie zależało od swobodnego uznania organu, lecz było jego obowiązkiem. W konsekwencji, jak wskazano wyżej, skoro okazało się, że skarżący jest posiadaczem odpowiedniego lokalu w miejscu pełnienia służby, to organ pierwszej instancji był obowiązany wydać decyzję o cofnięciu prawa do tego świadczenia, ze skutkiem ex nunc. Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 179a p.p.s.a., uchylił własny wyrok z 6 marca 2018 r., a na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 w zw. z art. 179a p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji w części uchylającej decyzję organu pierwszej instancji z [...] listopada 2014 r., nr [...], o przyznaniu skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W pozostałej części, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd skargę oddalił jako niezasadną, na podstawie art. 151 w zw. z art. 179a p.p.s.a. Jednocześnie, w oparciu o art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 w zw. z art. 179a p.p.s.a., Sąd orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego. Na koszty te składa się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego za udział w postępowaniu przed Sądem w pierwszej i w drugiej instancji oraz równowartość uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.