II SA/Lu 110/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca) Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak Protokolant Referent stażysta Natalia Kopiś po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 maja 2019 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej M. M. kwotę [...] ([...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...] grudnia 2018 r., znak: [...], Wojewoda, po rozpatrzeniu M. M. (dalej: skarżąca), od decyzji Starosty L. z [...] lipca 2018 r., znak: [...], w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej dawnym nr [...], położonej w L. w rejonie ul. [...] w obszarze aktualnych działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; dalej: k.p.a.), utrzymał w mocy tę decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że celem wywłaszczenia opisanej wyżej nieruchomości była budowa osiedla mieszkaniowego "[...]". Organ wyjaśnił, że obszar dawnej działki nr [...] w dacie wywłaszczenia objęty był Miejscowym Planem Szczegółowym L. - [...] zatwierdzonym Zarządzeniem P. L. nr [...] z dnia [...] sierpnia 1976 r. Jak ustalono w oparciu o archiwalne dokumenty planistyczne, część wnioskowanego do zwrotu obszaru znajdowała się poza granicami planowanego osiedla "[...]" i przeznaczona była pod tereny o funkcji dzielnicowej. Obszar oznaczony w dokumentacji geodezyjno-prawnej nr [...] (nr [...]) i nr [...] przewidziany był pod tereny jezdni, parkingów i zaplecza technicznego motoryzacji (symbol: KS). Obszar wykazany w dokumentacji jako nr [...] przewidziany był pod urządzenie energetyki - rozdzielczy punkt energetyczny (D20EE). Część wnioskowanej do zwrotu nieruchomości oznaczona w dokumentacji jako nr [...] położona jest na pograniczu obszaru przeznaczonego pod urządzenia energetyki i terenu przewidzianego pod Specjalistyczną Przychodnię Zdrowia (D19UZ). W świetle Założeń Techniczno-Ekonomicznych planu realizacyjnego osiedla "[...]" obszar, na którym znajdują się oznaczone w dokumentacji geodezyjno-prawnej działki nr [...] i [...], przeznaczony był częściowo pod zatoki parkingowe, a częściowo pod teren ogólnodostępny, wolny od zabudowy, w dokumentacji nr [...] przewidziany był pod urządzenie ulic. Obszar wskazany w dokumentacji nr [...] stanowić miał obszar ogólnodostępny, wolny od zabudowy, otaczający obiekt budowlany – budynek usługowy, zaś obszar oznaczony w dokumentacji nr [...] przylega do terenu przeznaczonego w planie pod przychodnię zdrowia - na rysunku planu widoczne jest planowane zagospodarowanie tego terenu w postaci alejki pieszej oraz zatoki parkingowej. Wojewoda podkreślił, że z przeprowadzonych oględzin nieruchomości wynika, że wnioskowana do zwrotu część obszaru oznaczonego w dokumentacji nr [...] (nr [...]), zajęta jest częściowo pod utwardzone zatoki parkingowe, a w części stanowi teren ogólnodostępny, wolny od zabudowy. Jedna z zatok parkingowych stanowi część ogrodzonego parkingu strzeżonego, na którym działalność prowadzi dzierżawca terenu, znajduje się tam stróżówka i brama wjazdowa na parking. Kolejna zatoka parkingowa jest ogólnodostępna. W pozostałej części opisany grunt jest wolny od zabudowy i stanowi ogólnodostępny teren zielony (zieleń osiedlowa). Obszar wykazany w dokumentacji jako nr [...] zajęty jest pod nawierzchnię ul. [...], ul. [...] i ul. [...] (chodniki i pasy zieleni biegnące wzdłuż tych ulic oraz stacja trafo otoczona niewielkim terenem zielonym). Grunt oznaczony w dokumentacji jako działka nr [...] zagospodarowany jest pod targowisko, utwardzone kostką brukową i ustawionymi straganami. Teren obejmuje również stację trafo i część ogólnodostępnego parkingu. Obszar wchodzący w skład aktualnej działki nr [...] (w dokumentacji działka nr [...]) zajęty jest pod utwardzenie terenu istniejące wokół budynku apteki zlokalizowanej na sąsiedniej działce oraz teren zielony porośnięty trawą i niewielką część ogólnodostępnego parkingu. Zdaniem organu odwoławczego, cały ten obszar stanowi niewątpliwie infrastrukturę wybudowanego w latach 1982-1999 osiedla mieszkaniowego "[...]", co niewątpliwie zgodne jest z założeniami planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wywłaszczenia. Ustalenia te potwierdzają również załączone do akt zdjęcia lotnicze, z których wynika, że już w 2003 r. teren ten znajdował się wewnątrz osiedla mieszkaniowego "[...]" i wykorzystywany był pod ulice, parkingi, stacje trafo, tereny zielone, otoczone budynkami mieszkalnymi i usługowymi. W ocenie Wojewody, zagospodarowanie wspomnianych działek pod urządzone ciągi komunikacyjne, targowisko osiedlowe, zieleń osiedlową mieści się w pojęciu celu wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego, które to osiedle oprócz domów mieszkalnych winno posiadać również infrastrukturę, w tym tereny zielone, targowisko osiedlowe, ciągi komunikacyjne. Niewątpliwie więc, wobec zrealizowania celu wywłaszczenia całej opisanej nieruchomości, brak było podstaw do orzeczenia o jej zwrocie. W skardze do Sądu na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła Wojewodzie naruszenie: - art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez zaniechanie ustalenia, czy obiekty znajdujące się na części terenu objętego wnioskiem o zwrot – ogrodzony parking ze stróżówką, bramą wjazdową, utwardzone zatoki parkingowe, zostały zrealizowane w oparciu o wymagane zgłoszenia i pozwolenia, a w konsekwencji pominięcie istotnych okoliczności wynikających ze wspomnianej dokumentacji budowlanej, dotyczących tego, kto i kiedy zrealizował te obiekty; - art. 8 § 2, 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., poprzez przyjęcie, że sprawy rozstrzygniętej decyzją Wojewody z [...] sierpnia 1998 r. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych działek [...] i [...] nie można traktować jako analogicznej do rozpatrywanej sprawy; - art. 136 ust. 1 i 3 oraz 137 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204; dalej: u.g.n.), poprzez przyjęcie, że na działkach objętych wnioskiem o zwrot został zrealizowany cel wywłaszczenia, w sytuacji gdy zagospodarowanie tego obszaru wskazuje na nieuzasadnioną zmianę celu wywłaszczenia, nie zaś dopuszczalną modyfikację celu wywłaszczenia mieszczącą się w ramach zakładanego celu wywłaszczenia, co wynika z tego, że część działki ewidencyjnej nr [...] obejmuje częściowe utwardzenie terenu wokół apteki położonej na sąsiedniej działce oraz teren zielony porośnięty trawą i niewielką część ogólnodostępnego parkingu, a część działki nr [...] zajęto pod utwardzony parking, stanowiący przedmiot umowy dzierżawy z [...] października 2017 r. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o dopuszczenie dowodu ze zdjęcia wywłaszczonej nieruchomości, na okoliczność zrealizowania celu wywłaszczenia jedynie na jej części. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Sąd uwzględnił skargę z innych powodów niż w niej wyrażone, mając na uwadze treść art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej także: p.p.s.a.), który zobowiązuje Sąd do rozpoznania całości rozstrzyganej sprawy sądowoadministracyjnej, biorąc pod uwagę istniejące naruszenia prawa, nawet, gdy nie zostały one wskazane przez stronę skarżącą w złożonej przez nią skardze. Po pierwsze, podkreślenia wymaga, że wydając decyzję z [...] grudnia 2018 r., znak: [...], Wojewoda orzekł również co do części decyzji organu pierwszej instancji, która nie została zaskarżona odwołaniem, a więc posiadającej – w tej części – przymiot decyzji ostatecznej. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Starosta L. decyzją z [...] lipca 2018 r., znak: [...], orzekł: "I. odmówić zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej dawnym nr [...], położonej w L. przy ul. [...] w obszarze aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] (obr. 30, ark. 4), wykazanej w dokumentacji geodezyjno-prawnej (P.0663.2017.3811) jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,0763 ha (nr [...]), II. odmówić zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej dawnym nr [...], położonej w L. przy ul. [...] w obszarze aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] (obr. 30, ark. 4), oznaczonej w w/w dokumentacji jako nr [...] o pow. 0,3012 ha, III. odmówić zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej dawnym nr [...], położonej w L. przy ul. [...] w obszarze aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] (obr. 30, ark. 4), oznaczonej w w/w dokumentacji jako nr [...] o pow. 0,0803 ha, IV. odmówić zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej dawnym nr [...], położonej w L. przy ul. [...] w obszarze aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] (obr. 30, ark. 4), oznaczonej w w/w dokumentacji jako nr [...] o pow. 0,0063 ha" (s. 1 decyzji, k. 270 akt I inst.). Niekwestionowane jest przy tym, że skarżąca w odwołaniu, złożonym 16 sierpnia 2018 r. zaskarżyła jedynie część tej decyzji. Wskazała w nim bowiem jednoznacznie: "zaskarżam w części tj. co do pkt I i III decyzję Starosty L. z dnia [...] lipca 2018 r. znak [...] odmawiającej: I. w pkt I decyzji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej dawnym nr [...] położonej w L. przy ul. [...] w obszarze aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] (obr. 30, ark. 4) wykazanej w dokumentacji geodezyjno - prawnej (P.0663.2017.3811) jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,0763 ha (nr [...]); II. w pkt III decyzji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej dawnym nr [...] położonej w L. przy ul. [...] w obszarze aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] (obr. 30, ark. 4) oznaczonej w dokumentacji geodezyjno - prawnej (P.0663.2017.3811) jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,0803 ha. Rozstrzygnięciu w zaskarżonej części zarzucam naruszenie przepisów [...]. Mając na uwadze powyższe zarzuty, wnoszę o: 1) zmianę decyzji w zaskarżonej części i orzeczenie na rzecz Skarżącej M. M.: - zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej dawnym nr [...] położonej w L. przy ul. [...] w obszarze aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] (obr. 30, ark. 4) wykazanej w dokumentacji geodezyjno-prawnej (P.0663.2017.3811) jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,0763 ha (nr [...]) oraz - zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej dawnym nr [...] położonej w L. przy ul. [...] w obszarze aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] (obr. 30, ark. 4) oznaczonej w dokumentacji geodezyjno - prawnej (P.0663.2017.3811) jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,0803 ha ewentualnie 2) uchylenie decyzji w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji" (s. 1-2 odwołania, k. 22, 22v akt adm. II inst.). Nie budzi wątpliwości, że zaskarżoną decyzją Wojewoda orzekł o utrzymaniu w mocy całości decyzji organu pierwszej instancji. Świadczy o tym wyraźnie zarówno treść sentencji zaskarżonej decyzji, jak i jej uzasadnienie. W osnowie decyzji organ odwoławczy orzekł "utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję", nie wskazując w żaden sposób, by orzekał jedynie w części rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Starosty, co oznacza, że orzekł o utrzymaniu w mocy całości tej decyzji, w tym również w części niezaskarżonej w odwołaniu, obejmującej rozstrzygnięcie zawarte w punkcie II oraz IV sentencji decyzji organu pierwszej instancji. Jakkolwiek zaś w części wstępnej uzasadnienia zaskarżonej decyzji Wojewoda wskazał, że skarżąca zakwestionowała odwołaniem "ww. decyzję w części dotyczącej punktu I i III", to niewątpliwie jednocześnie wyraził jednoznaczne stanowisko co do zrealizowania celu wywłaszczenia na całości wnioskowanej do zwrotu działki, przemawiające za utrzymaniem decyzji Starosty w całości. Wojewoda uznał za prawidłowe zarówno rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zawarte w pkt I i III sentencji tej decyzji, dotyczącym części aktualnej działki ewidencyjnej nr [...], oznaczonej w dokumentacji geodezyjno-prawnej (P.0663.2017.3811) jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,0763 ha (nr [...]) i projektowana działka nr [...] o pow. 0,0803 ha, jak i rozstrzygnięcie zawarte w pkt II sentencji decyzji Starosty – odnoszące się do części aktualnej działki ewidencyjnej nr [...], oznaczonej we wskazanej dokumentacji jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,3012 ha oraz zawarte w pkt IV sentencji tej decyzji – odnoszące się do części aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] (obr. 30, ark. 4), oznaczonej we wskazanej dokumentacji jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,0063 ha. Potwierdza to także zawarte w uzasadnieniu stanowisko Wojewody, który podsumował swoje wywody w tym zakresie jednoznacznym stwierdzeniem: "zdaniem organu odwoławczego cały ten obszar stanowi niewątpliwie infrastrukturę wybudowanego w latach 1982-1999 osiedla mieszkaniowego" (s. 5 uzasadnienia; k. 41 akt adm. I inst.). Z powyższego wynika, że Wojewoda przedmiotem rozpoznania uczynił również decyzję organu pierwszej instancji w części, w jakiej korzystała ona z ochrony trwałości jako decyzja ostateczna – w myśl art. 16 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi bowiem, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne, a ich uchylenie lub zmiana, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego lub w ustawach szczególnych. Nie budzi zaś wątpliwości, że w tym zakresie organ odwoławczy nie może działać z urzędu. Tym samym organ odwoławczy dopuścił się naruszenia nie tylko wspomnianej zasady trwałości decyzji ostatecznych, ale również zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a., a także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., albowiem Wojewoda nie miał podstaw prawnych do orzekania o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji, w części, w jakiej nie została ona zaskarżona odwołaniem. Po drugie, niezależnie od tego, co wskazano wyżej, Wojewoda w sposób prawnie wadliwy określił przedmiot rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Z sentencji decyzji tego organu wynika, że rozpoznawał on sprawę dotyczącą zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej dawnym nr [...], położonej w L. w rejonie ul. [...], między innymi w obszarze działki nr "[...]". W rozpoznawanej sprawie nie ulega zaś wątpliwości, że organy obu instancji nie rozpoznawały wniosku skarżącej o zwrot takiej nieruchomości, albowiem wniosek ten dotyczył innej działki oznaczonej numerem "[...]". Powyższe uchybienie nie mogło być sanowane przez organ w drodze sprostowania oczywistej omyłki. Jak wskazuje się bowiem w orzecznictwie sądów administracyjnych, oznaczenie numeru działki stanowi istotny element rozstrzygnięcia, gdyż konkretyzuje wywłaszczenie precyzyjnie oznaczonej nieruchomości. Decyzja administracyjna ma charakter rozstrzygnięcia indywidualnego i konkretnego, a w przypadku decyzji wydanej w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczenie działki ewidencyjnej stanowi istotny element rozstrzygnięcia, gdyż konkretyzuje władcze rozstrzygnięcie organu administracji. Niewłaściwe wskazanie w takiej decyzji numeru działki nie ma charakteru oczywistej omyłki, a instytucja sprostowania oczywistej omyłki nie może służyć konwalidacji popełnionego przez organ uchybienia, gdyż zmiana numeru ewidencyjnego działki stanowiłaby zmianę osnowy decyzji i nie może podlegać sprostowaniu. Numer działki jest desygnatem konkretnej powierzchni gruntu - nieruchomości z wszelkimi tego konsekwencjami wynikającymi z przepisów prawa. Numer ten funkcjonuje w obrocie prawnym jako nazwa własna, określająca konkretną wielkość i ukształtowanie terenu z czym wiążą się konkretne prawa. Dlatego też sprostowanie decyzji w trybie art. 113 § 1 k.p.a. nie może dotyczyć numeru działki, bowiem w takim zakresie nie podpada to pod pojęcie błędu czy omyłki w rozumieniu wskazanej wyżej normy (zob. poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyrokach wydanych w oparciu o odrębne przepisy prawa materialnego, lecz zachowujące aktualność w niniejszej sprawie: z 12 listopada 2002 r., sygn. akt IV SA 136/02, z 9 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1815/06, z 3 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1950/10, z 19 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2222/11 oraz z 25 marca 2015 r. II OSK 2038/13). W tych okolicznościach należało uznać, że zawarte w sentencji zaskarżonej decyzji organu odwoławczego wadliwe oznaczenia nieruchomości, której dotyczyło orzeczenie o odmowie zwrotu, należało kwalifikować jako wadliwość tej decyzji, uzasadniającą jej uchylenie przez Sąd. Po trzecie, jako całkowicie dowolne należy ocenić stanowisko organu odwoławczego, który w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził: "Zdaniem organu odwoławczego cały ten obszar stanowi niewątpliwie infrastrukturę wybudowanego w latach 1982-1999 osiedla mieszkaniowego "[...]", co niewątpliwie zgodne jest z założeniami planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wywłaszczenia" (s. 5 uzasadnienia; k. 41 akt adm. II inst.). Zauważyć należy, że z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, nie wynika w żaden sposób, by wywłaszczona nieruchomość znajdowała się obecnie na obszarze osiedla mieszkaniowego "[...]" w L.. Jak wskazano wyżej, celem wywłaszczenia dawnej działki nr [...] była budowa osiedla mieszkaniowego "[...]", jednakże – co potwierdzają oględziny tego terenu oraz dokumenty znajdujące się w aktach sprawy – nieruchomość ta w całości zlokalizowana jest na obszarze innego osiedla mieszkaniowego w L. – osiedla "[...]". Organ odwoławczy nie wyjaśnił w żaden sposób, na czym oparł swoje stanowisko w tym zakresie, naruszając w ten sposób nie tylko przepisy art. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., ale i art. 107 § 3 tego kodeksu. Mając powyższe na względzie Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Z uwagi na uchybienia, jakich dopuścił się organ drugiej instancji przedwczesne było odnoszenie się do zarzutów strony skarżącej. Sprawa wymaga bowiem ponownego rozstrzygnięcia w jej całokształcie, a dopiero wnikliwe i wszechstronne ustalenie stanu faktycznego sprawy pozwoli w przyszłości na prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Z tego też względu jako przedwczesny Sąd ocenił wniosek skarżącej o dopuszczenie dowodu z dokumentu – zdjęcia części działki objętej wnioskiem o zwrot. Mając na uwadze stan sprawy, należy uznać, że nie zachodziły w tym przypadku przesłanki przemawiające za przeprowadzeniem przez Sąd uzupełniającego postępowania dowodowego, w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. Przepis ten stanowi bowiem podstawę do prowadzenia takiego postępowania wyłącznie w sytuacji, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. Wobec konieczności ponownego rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie przez organ odwoławczy, nie można uznać, że Sąd zobligowany był do wyjaśnienia tej kwestii na obecnym etapie postępowania. Rozpoznając ponownie sprawę organ drugiej instancji, stosownie do art. 153 p.p.s.a., uwzględni dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte w niniejszym wyroku. Organ ten dokona zatem ponownej, wszechstronnej oceny niniejszej sprawy i w zależności od tej oceny podejmie stosowne rozstrzygnięcie. W szczególności organ drugiej instancji zwróci uwagę na konieczność prawidłowego oznaczenia przedmiotu rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Obowiązkiem organu będzie również odniesienie się do całości argumentacji skarżącej, podnoszonej w toku postępowania. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Z tych wszystkich względów, Sąd orzekł, jak w sentencji.