II SA/Lu 1112/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca),, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego i odmowy wyrównania tego świadczenia uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych i Funduszu Alimentacyjnego Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej – wydaną z upoważnienia Wójta Gminy – z dnia [...] r., nr [...], obie w częściach dotyczących odmowy wyrównania świadczenia w postaci zasiłku pielęgnacyjnego za okres od października 2010 r. do dnia 31 lipca 2012 r. W dniu 6 sierpnia 2012 r. W. B. zwróciła się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w T. z wnioskiem o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności. Do powyższego wniosku strona załączyła orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w T. L. z dnia 18 października 2010 r. uznające ją za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym czasowo do dnia 18 października 2012 r. W dniu następnym wnioskodawczyni złożyła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w T. L. pismo, w którym uzupełniła swój wniosek o żądanie wypłacenia należnego jej zasiłku pielęgnacyjnego za okres od dnia 18 października 2010 r. (data uzyskania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności) do sierpnia 2012 r. W piśmie tym wyjaśniła, że zły stan zdrowia uniemożliwił jej złożenie wniosku o przyznanie przedmiotowego zasiłku "na bieżąco". Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych i Funduszu Alimentacyjnego Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] – działając z upoważnienia Wójta Gminy [...] – przyznał W. B. zasiłek pielęgnacyjny dla osoby niepełnosprawnej w kwocie 153,00 zł na okres od dnia 1 sierpnia 2012 r. do dnia 31 października 2012 r. i jednocześnie odmówił wyrównania tego świadczenia za okres od października 2010 r. do dnia 31 lipca 2012 r. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji odwołał się do treści przepisów art. 16 i art. 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz wyjaśnił, że orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności W. B., złożone wraz z jej wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2012 r., w istocie stanowi przedłużenie poprzedniego orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Tomaszowie Lubelskim nr [...], na podstawie którego decyzją z dnia [...] września 2009 r. przyznano stronie zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności na okres od dnia 1 września 2008 r. do dnia 30 września 2010 r. W ocenie organu wnioskodawczyni – domagając się kontynuacji wypłaty tego świadczenia – spełniła przesłankę, o której mowa w art. 24 ust. 3a pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. w terminie miesiąca od daty utraty ważności poprzedniego orzeczenia o jej niepełnosprawności złożyła wniosek o ponowne ustalenie stopnia niepełnosprawności. Niespełniona - zdaniem organu - została jednak przesłanka wynikająca z art. 24 ust. 3a pkt 2 tej ustawy, ponieważ strona złożyła wniosek o kontynuację świadczenia dopiero w dniu [...] sierpnia 2012 r., a zatem z uchybieniem trzymiesięcznego terminu do dokonania tej czynności, liczonego od dnia wydania ponownego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W tej sytuacji organ I instancji uznał, że nie zachodzą podstawy do przyznania W. B. żądanego świadczenia od października 2010 r., lecz uprawnienie to należy ustalić począwszy od dnia 1 sierpnia 2012 r. W odwołaniu od powyższej decyzji W. B. zarzuciła jej naruszenie art. 24 ust. 3a pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 7 i art. 9 k.p.a. Odwołująca domagała się zmiany rozstrzygnięcia organu I instancji i przyznania jej zaległego zasiłku za okres od października 2010 r. do dnia 31 lipca 2012 r., ewentualnie uchylenia tej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Odwołująca wyjaśniła, że niezwłocznie po otrzymaniu orzeczenia o niepełnosprawności z dnia [...] października 2012 r., jego odpis złożyła w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w T. L. celem kontynuacji prawa do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego. Wskazała, że organ nie pouczył jej wówczas o konieczności złożenia ponownego wniosku o przyznanie przedmiotowego świadczenia, nie wezwał jej również do uzupełnienia braków formalnych jej pisma. Pomimo przedłożenia nowego orzeczenia o niepełnosprawności, organ I instancji zaprzestał wypłaty na jej rzecz zasiłku pielęgnacyjnego. Decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...] – zaskarżoną w niniejszej sprawie – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał że przedmiot sporu w przedmiotowym postępowaniu sprowadza się do ustalenia terminu, od którego W. B. przysługuje zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności. Wyjaśnił, że w związku z twierdzeniem strony, jakoby po uzyskaniu orzeczenia o niepełnosprawności z dnia 18 października 2010 r. przekazała jego odpis organowi I instancji, czemu organ ten w piśmie z dnia 4 października 2012 r. zaprzeczył, wezwano odwołującą do złożenia wyjaśnień oraz przedłożenia dowodów potwierdzających tę okoliczność. W piśmie z dnia 29 września 2012 r. W. B. podtrzymała swoje twierdzenie o przekazaniu organowi I instancji odpisu przedmiotowego orzeczenia w październiku 2010 r., lecz nie przedstawiła żadnych dowodów na jego poparcie. Stwierdziła, że nie otrzymała od pracownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w T. L. potwierdzenia złożenia tego dokumentu. Jednocześnie przyznała, że nie złożyła wraz z nim wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, jednak podkreśliła, że była przekonana, iż przedłożenie samego orzeczenia o niepełnosprawności jest wystarczające dla kontynuacji wypłaty zasiłku, zaś organ nie pouczył jej o konieczności ponownego złożenia wniosku. Organ odwoławczy wskazał, że w przypadku utraty ważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności i ponownego ustalenia stopnia niepełnosprawności prawo do zasiłku pielęgnacyjnego ustala się, zgodnie z art. 24 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych, od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia, pod warunkiem, że osoba złożyła wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności w terminie miesiąca od dnia utraty ważności poprzedniego orzeczenia oraz wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego w terminie trzech miesięcy od dnia wydania orzeczenia. Organ podkreślił, że dla kontynuacji wypłaty świadczenia konieczne jest spełnienie łącznie obu warunków opisanych w powyższym przepisie. Tymczasem W. B. nie złożyła do organu I instancji wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego w terminie 3 miesięcy od uzyskania ponownego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, tj. od dnia 18 października 2010 r., a zatem – zdaniem organu II instancji – nawet gdyby przyjąć, że złożyła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w październiku 2010 r. przedmiotowe orzeczenia, żądane świadczenie za okres od października 2010 r. do lipca 2012 r. jej nie przysługuje. Mając powyższe na uwadze Kolegium stwierdziło, że bez znaczenia dla niniejszej sprawy pozostają zarzuty odwołującej, dotyczące niepoinformowania jej przez pracowników Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w T. L. o konieczności ponownego złożenia wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego po uzyskaniu nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Organ II instancji wskazał, że wprawdzie przepis art. 9 k.p.a. nakłada na organy administracji obowiązek informowania stron o przysługujących im uprawnieniach i obowiązkach, jednak naruszenie tej zasady przez organ I instancji nie uprawnia organu odwoławczego do podjęcia rozstrzygnięcia sprzecznego w prawem. W. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia. W skardze stwierdziła, że osobie zainteresowanej, która miała już przyznane prawo do świadczenia rodzinnego i składa kolejny wniosek w tym przedmiocie, świadczenie to należy przyznać nie od miesiąca złożenia wniosku, lecz od dnia rozpoczęcia nowego okresu zasiłkowego. Skarżąca miała natomiast ustalony znaczny stopień niepełnosprawności od dnia 14 czerwca 2007 r. i – jak wyjaśniła – pobierała z tego tytułu zasiłek pielęgnacyjny, zaś po uzyskaniu w dniu 18 października 2010 r. kolejnego orzeczenia uznającego ją za osobę niepełnosprawną, jego odpis złożyła w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w T. L., uznając to za wyrażenie woli kontynuacji prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Skarżąca podkreśliła, że po uzyskaniu pierwszego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności złożyła do organu I instancji wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, co w jej ocenie świadczy o tym, że gdyby posiadała wiedzę o potrzebie złożenia kolejnego wniosku po uzyskaniu nowego orzeczenia o niepełnosprawności, wymóg ten ponownie zostałby przez nią spełniony. Organ I instancji nie pouczył jej jednak o tej konieczności. Dlatego też – zdaniem skarżącej – zasiłek pielęgnacyjny powinien zostać jej przyznany od dnia ponownego ustalenia jej niepełnosprawności. W ogólnym postępowaniu administracyjnym – jak zaznaczyła strona – nie obowiązuje bowiem zasada ignorantia iuris nocet. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga W. B. zasługuje na uwzględnienie. Skarżąca w rozpoznawanej sprawie domagała się przyznania zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności w stopniu znacznym stwierdzonej orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w T. L. z dnia [...] października 2010 r., nr [...]. Istota sporu w przedmiotowym postępowaniu sprowadza się do ustalenia, od jakiej daty W. B. przysługuje żądane świadczenie. Skarżąca żądała bowiem jego przyznania począwszy od miesiąca, w który uzyskała powyższe orzeczenie. Utrzymanym zaskarżoną decyzją w mocy rozstrzygnięciem z dnia [...] sierpnia 2012 r. organ I instancji przyznał jej natomiast przedmiotowy zasiłek w okresie od dnia 1 sierpnia 2012 r. do dnia 31 października 2012 r., zaś odmówił wyrównania tego świadczenia za okres poprzedzający złożenie jej wniosku, tj. od października 2010 r. do 31 lipca 2012 r. Zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) dalej "u.ś.r.", zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji (ust. 1). Świadczenie to przysługuje m.in. osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (ust. 2 pkt 2). Okolicznością pozostającą w niniejszej sprawie poza sporem jest to, że skarżąca w okresie od dnia 1 września 2008 r. do dnia 30 września 2010 r. pobierała na mocy decyzji organu I instancji z dnia [...] września 2009 r. zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności stwierdzonej orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w T. L. z dnia [...] września 2008 r., nr [...], które utraciło ważność w dniu 15 września 2010 r. Powołanym na wstępie orzeczeniem z dnia 18 października 2010 r. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w T. L. ponownie zaliczył W. B. do grona osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wniosek skarżącej z dnia 6 sierpnia 2012 r. (uzupełniony w dniu 7 sierpnia 2012 r.) stanowi zatem w istocie żądanie kontynuacji prawa do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego. Dla ustalenia okresu uprawnienia do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego w przypadku utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności i ponownego ustalenia niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności stanowiącego kontynuację poprzedniego orzeczenia, zastosowanie w dacie orzekania przez organy obu instancji znajdował art. 24 ust. 3a u.ś.r (obowiązujący do dnia 31 grudnia 2012 r.), w myśl którego – w omawianej sytuacji – prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia, jeżeli osoba spełnia warunki uprawniające do nabycia tych świadczeń oraz złożyła wniosek o ustalenie: 1) niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności w terminie miesiąca od dnia utraty ważności poprzedniego orzeczenia i 2) prawa do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności w terminie trzech miesięcy od dnia wydania orzeczenia. Odmawiając przyznania skarżącej zasiłku pielęgnacyjnego jako kontynuacji wcześniej pobieranego przez nią świadczenia, tj. począwszy od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, organy uznały, że w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka, o której mowa w pkt 2 powołanego wyżej unormowania. Skarżąca złożyła bowiem wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dopiero w dniu 6 sierpnia 2012 r., a zatem z uchybieniem trzymiesięcznego terminu od uzyskania ponownego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, który w przedmiotowej sprawie upływał w dniu 18 stycznia 2011 r. W konsekwencji organ I przyznał skarżącej żądane świadczenie w okresie ustalonym na podstawie art. 24 ust. 2 u.ś.r., tj. począwszy od miesiąca, w którym złożyła ona swój wniosek. W ocenie Sądu odmowa przyznania skarżącej żądanego uprawnienia za okres od października 2010 r. do lipca 2012 r. naruszała prawo. Orzekając w tym zakresie organy obu instancji przeoczyły bowiem fakt, iż w postępowaniu w sprawach dotyczących przyznawania i wypłacania świadczeń rodzinnych na podmiocie realizującym świadczenia rodzinne ciążą określone obowiązki informacyjne, wynikające z dyspozycji art. 26 ust. 6 u.ś.r., zgodnie z którym podmiot realizujący świadczenia rodzinne jest obowiązany poinformować osoby ubiegające się o świadczenia rodzinne o terminach składania wniosków, o których mowa w ust. 3 i 4 art. 26 oraz w art. 24 tejże ustawy. Wskazać należy, że przepis art. 26 ust. 6 u.ś.r. stanowi rozwinięcie zasady wyrażonej w art. 9 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Określony w art. 9 k.p.a. obowiązek informowania dotyczyć powinien praw i obowiązków strony, będących przedmiotem zarówno aktualnego, jak i potencjalnego postępowania administracyjnego. Zasada powyższa ma szczególne znaczenie w postępowaniu administracyjnym w sprawach z zakresu szeroko pojętej pomocy socjalnej udzielanej przez Państwo osobom, które spełniają ustawowe warunki przyznania takiej pomocy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 839/08, Lex nr 481499). Omawiane unormowanie bezpośrednio koresponduje również z zasadą wyrażoną w art. 8 k.p.a., w myśl której organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Zatem wbrew stanowisku zawartemu w zaskarżonej decyzji, brak pouczenia skarżącej o konieczności złożenia ponownego wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego po uzyskaniu przez nią nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności oraz o terminie do dokonania tej czynności, czynił możliwym uwzględnienie wniosku skarżącej w całości (tj. przyznanie jej żądanego zasiłku pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca października 2010 r.) pomimo niezachowania przez nią przedmiotowego terminu. Brak jest bowiem podstaw prawnych do przerzucania na stronę konsekwencji zaniedbania organu administracji publicznej polegającego na niepoinformowaniu strony o celowości złożenia kolejnego wniosku o świadczenie w odpowiednim terminie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 640/06, Lex nr 929837). Stwierdzenie naruszenia przepisów art. 26 ust. 6 u.ś.r. oraz art. 8 i art. 9 k.p.a. - polegającego na niepoinformowaniu skarżącej o treści art. 24 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych, powinno zatem skutkować przyznaniem świadczenia z zachowaniem ciągłości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 643/07, Lex nr 506378; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 456/08, Lex nr 501788). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że odmowa przyznania skarżącej żądanego świadczenia począwszy od miesiąca następującego po miesiącu, w którym utraciło ważność jej poprzednie orzeczenie o stopniu niepełnosprawności (tj. od października 2010 r.), z uwagi na uchybienie przez nią trzymiesięcznego terminu do złożenia wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego określonego w art. 24 ust. 3a pkt 2 u.ś.r., byłaby uzasadniona jedynie wówczas, gdyby z materiału dowodowego jednoznacznie wynikało, że organ I instancji – stosując się do dyspozycji art. 26 ust. 6 u.ś.r., pouczył skarżącą o przedmiotowym terminie złożenia jej ponownego wniosku. Tymczasem w niniejszej sprawie organy w żaden sposób nie zweryfikowały powyższej okoliczności, pomimo, że była ona w toku postępowania kwestionowana przez skarżącą. Kontrolowane decyzje organów obu instancji zostały zatem - w ocenie Sądu – wydane z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., zaś uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić należy, że odmawiając przyznania W. B. żądanego świadczenia za okres od października 2010 r. do lipca 2012 r. organy zobligowane były w sposób niebudzący wątpliwości wykazać, że skarżąca została pouczona o terminach wynikających z art. 24 ust. 3a u.ś.r. Zaznaczyć w tym miejscu wypada, że prawidłowe udzielenie informacji określonych w art. 26 ust. 6 u.ś.r. musi polegać na skierowaniu bezpośrednio do osoby ubiegającej się o świadczenia rodzinne indywidualnego pisemnego pouczenia w tym zakresie, przy czym nie ma przeszkód, aby informację o sposobie postępowania niezbędnego dla kontynuacji świadczenia po upływie ważności orzeczenia o niepełnosprawności zawrzeć we wcześniejszych decyzjach przyznających świadczenie pielęgnacyjne, czy też informację taką skierować do osoby zainteresowanej przed końcem okresu ważności orzeczenia o niepełnosprawności (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 353/06, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 839/08, Lex nr 481499). Stwierdzone naruszenie prawa przez organy obu instancji – jako, że mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – czyni koniecznym dla zachowania porządku prawnego wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji tych organów w częściach dotyczących przyznania skarżącej zasiłku pielęgnacyjnego za okres od października 2010 r. do lipca 2012 r., niezależnie od tego, że z dniem 1 stycznia 2013 r. (a wiec już po dacie wydania zaskarżonej decyzji) przepis art. 24 ust. 3a u.ś.r. – na mocy ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548) został uchylony. Ponownie rozpatrując sprawę w powyższym zakresie organ I instancji uwzględni jednak aktualne brzmienie art. 24 u.ś.r. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd, w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.