II SA/Lu 1119/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor sądowy Maciej Gapski (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 stycznia 2024 r. sprawy ze sprzeciwu L. S. i J. S. od decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia 8 listopada 2023 r., znak: GN-Z.7534.1.7.2023.IMP w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt przejęty pod drogę oddala sprzeciw. Wojewoda (dalej jako: Wojewoda lub organ) decyzją z dnia 8 listopada 2023 r. znak: GN-Z.7534.1.7.2023.IMP po rozpatrzeniu odwołania J. S. i L. S. (dalej jako: skarżący) od decyzji Starosty Hrubieszowskiego z dnia 27 czerwca 2023 r. znak: GKK.6830.2.2022 w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu przejścia prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr: [...] o pow. 0,4909 ha, [...] o pow. 0,2719 ha oraz [...] o pow. 0,0057 ha, położonej w obrębie 0260 – [...], Gmina D. na rzecz Gminy D., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2023 r., poz. 775, dalej jako: k.p.a.), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewody podniesiono, że w przedmiotowej sprawie Starosta Hrubieszowski ustalił wysokości odszkodowania za grunty należące do J. i L. małżonków S. przeznaczone na realizację inwestycji drogowej, których własność przeszła na rzecz Gminy D., na łączną kwotę 84 530,00 zł. Podstawą ustalenia wysokości odszkodowania był operat szacunkowy sporządzony przez S. Ś. z dnia 15 lipca 2022 r. Organ odwoławczy podkreślił, że w sprawie odwołujący przedstawili dwa kontroperaty: z dnia 9 września 2022 r. W. G. oraz z dnia 23 września 2022 r. M. B.. Pierwszy z nich wycenił wartość działek skarżących na kwotę 263 126,00 zł (152 931,00 zł wartość gruntów, 110 195,00 zł wartość składników budowlanych), drugi na kwotę 316 638,00 zł (112 039,00 zł wartość gruntów, 204 599,00 zł wartość nakładów). Zdaniem organu odwoławczego wszystkie trzy operaty stanowią dowody określające wartość wywłaszczonej nieruchomości, a określone w nich rozbieżne wartości nieruchomości wymagają weryfikacji. Wojewoda podkreślił, że ocena występujących w operatach rozbieżności wymaga wiedzy specjalistycznej, dlatego też organ I instancji powinien podjąć działania określone w art. 157 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 poz. 344, dalej jako u.g.n.), to jest spowodować sporządzenie oceny tych operatów przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Organ odwoławczy uznał, że decyzja Starosty Hrubieszowskiego wydana została z naruszeniem przepisy postępowania w tym w szczególności art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. w stopni dającym podstawę do wydania decyzji kastatoryjnej. Wojewoda wskazał, iż zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego uniemożliwia zastosowanie art. 136 § 1 k.p.a., gdyż naruszałoby to wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności. W konkluzji organ odwoławczy nakazał prawidłowo ustalić wartość wywłaszczonej nieruchomości poprzez zastosowanie działań określonych w art. 157 u.g.n., czyli zewnętrzną weryfikację prawidłowości sporządzonych w sprawie operatów szacunkowych. Dodatkowo Wojewoda podkreślił, że uznaje za niezasadny zarzut naruszenia art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz. U. z 2023, poz. 162, dalej jako specustawa drogowa) polegający na jego niezastosowaniu i ustaleniu odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości zabudowanej drogą bez uwzględniania wartości uzbrojenia w urządzenia infrastruktury technicznej. W tym zakresie organ wyjaśnił, iż strony nie wykazała, aby ponosiły jakiekolwiek nakłady na budowę infrastruktury w szczególności elektrycznej i instalacji wodnej. Od powyższej decyzji sprzeciw wnieśli J. S. i L. S. reprezentowani przez ad G.. Pełnomocnik skarżących podkreślił, że zaskarża decyzję w części, to jest w zakresie jej uzasadnienia. W sprzeciwie podniesiono naruszenie art. 157 ust. 1 u.g.n. przez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że w sytuacji występowania rozbieżnych operatów sporządzonych w odniesieniu do tej samej nieruchomości i dla tego samego celu właściwym jest zwrócenie się o zewnętrzną weryfikację prawidłowości sporządzonych w sprawie operatów szacunkowych przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, w sytuacji, gdy tryb ten zmierza do weryfikowania operatów pod kątem ich prawidłowości, a nie prowadzi do określenia prawidłowej wartości wycenianej nieruchomości. W piśmie zarzucono również naruszenia art. 18 ust. 1 specustawy drogowej polegające na jego niezastosowaniu i przyjęciu, że przy ustalaniu odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości zabudowanej drogą nie bierze się pod uwagę wartości urządzeń i wyposażenia składającego się na drogę (urządzenia techniczne). W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenia decyzji Wojewody i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na sprzeciw, Wojewoda wniósł o jego oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że instytucja sprzeciwu od decyzji administracyjnej, o której stanowi art. 138 § 2 k.p.a., została wprowadzona do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi na mocy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) i obowiązuje od dnia 1 czerwca 2017 r. Uregulowania dotyczące sprzeciwu zawarte zostały w dziale III, rozdziale 3a p.p.s.a. (art. 64a-64e p.p.s.a.). Według art. 64a p.p.s.a., sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., to jest od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z art. 64b § 1 p.p.s.a., do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Analiza przepisów działu III i rozdziału 3a p.p.s.a. wskazuje, że wprowadzenie instytucji sprzeciwu do procedury sądowoadministracyjnej miało na celu uproszczenie postępowania przed sądami administracyjnymi i przyspieszenie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (tzw. decyzji kasacyjnych). Zgodnie z niebudzącym wątpliwości brzmieniem art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o której stanowi art. 138 § 2 k.p.a. (por. m. in. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 2345/21, wyrok NSA z dnia 27 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 959/21, CBOSA). Oznacza to, że sąd ocenia jedynie, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Taką wykładnię przepisu wspiera również art. 151a § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja kasacyjna wydana w tym trybie jest rozstrzygnięciem procesowym, nie kształtuje stosunku materialnoprawnego i stanowi przeszkodę do jego kształtowania, gdyż następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Stwierdzenie braku istotnych ustaleń faktycznych uniemożliwia jakikolwiek akt subsumpcji do konkretnego przepisu prawa materialnego określającego prawa i obowiązki stron postępowania (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. I OSK 707/18 i cytowane tam orzecznictwo, CBOSA). W konsekwencji powyższych rozważań należy stwierdzić, że sąd dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia. Jedynie skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowej wykładni i zastosowania przez organ zarówno prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Wymaga zatem podkreślenia, że art. 64e p.p.s.a. w istotnym zakresie zawęża zakres kontroli sądowoadministracyjnej jedynie do badania przesłanek warunkujących wydanie decyzji zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok z dnia 19 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 509/19, CBOSA). Skoro Sąd bada wyłącznie, czy zaszły podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, to może ona zostać uchylona tylko wówczas, gdy nie istniały podstawy do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw jest środkiem zaskarżenia skierowanym ściśle przeciwko uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Rozpoznając sprzeciw według powyższych kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że nie jest uzasadniony, gdyż zaskarżona decyzja jest prawidłowo w świetle art. 138 § 2 k.p.a. Wniosek ten jest tym bardziej uzasadniony, że skarżący zgadzają się zasadniczo z zastosowaniem w sprawie decyzji kasatoryjnej, a kwestionują jedynie wytyczne organu odwoławczego. Zdaniem skarżących konieczne w sprawie było zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., co jest zbieżne ze stanowiskiem sądu. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sąd zgadza się ze stanowiskiem Wojewody, że organ I instancji nie dokonał rzetelnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, które umożliwiłyby prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego w szczególności art. 18 ust. 1 specustawy drogowej. Ustalając wysokość odszkodowania za nieruchomości przejęte od skarżących pod budowę drogi publicznej Starosta Hrubieszowski nie wyjaśnił w sposób właściwy, dlaczego ustalił wysokość odszkodowania na kwotę 84 530 zł na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez S. Ś., a zakwestionował dwa inne operaty przedłożone przez strony postępowania – przygotowane przez W. G. oraz M. B.. Z materiału dowodowego oraz rozważań organu I instancji nie można w żadnym stopniu wywnioskować, czy zasadne było ustalenie wysokości odszkodowania we wskazanej powyżej kwocie, czy też należało oprzeć się na jednym z kontroperatów. Rację ma Wojewoda, że ocena merytoryczna operatu może być dokonana wyłącznie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Organ mając wątpliwości, co do prawidłowości operatów szacunkowych powinien dokonać ich oceny, a w szczególności zastosować tryb przewidziany w art. 157 u.g.n. Konieczność zastosowania tego trybu przez organ I instancji mogła stać się podstawą dla organu odwoławczego do uchylenia decyzji Starosty. Z uwagi na fakt, że w sprawie przedstawiono trzy operaty szacunkowe, a ich wzajemne konkluzje są ze sobą rozbieżne, w tym przede wszystkim w podstawowym zakresie odnoszącym się do wartości nieruchomości, właściwe stało się dokonanie ich oceny. Wbrew zarzutom sprzeciwu ocena prawidłowości sporządzonego operatu jest ściśle powiązana z ustaleniem prawidłowej wartości wycenianych nieruchomości. Jeżeli bowiem operat szacunkowy jest wadliwy, to również nieprawidłowa jest wysokość ustalonej na jej podstawie wartości wywłaszczanych nieruchomości. Operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej. Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organy jest dopuszczalne w przypadku, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. W celu podważenia operatu strona powinna złożyć organowi kontroperat, z którego wynika, że istnieją rozbieżności w ocenie specjalistów, bądź przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych stosownie do art. 157 ust. 1 u.g.n. (por. wyrok WSA w Gliwicach z 16.10.2023 r., II SA/Gl 1542/23, LEX nr 3621252). Jeżeli natomiast w realiach przedmiotowej sprawy strony złożyły już kontroperaty, sporządzone przez uprawnionych rzeczoznawców majątkowych, to ocena merytoryczna widocznych rozbieżności w ich ustaleniach, w tym odnoszących się do wartości szacowanej nieruchomości, powinna spowodować konieczność zwrócenia się o ich ocenę przez organizację zawodową rzeczoznawców, stosowanie do art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n. Sąd podkreśla, że same braki lub nieprawidłowości w zakresie uzasadnienia decyzji Wojewody nie mogą stanowić podstawy do jej uchylenia. Skoro samo rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest prawidłowe, to nawet występujące nieprawidłowości w zakresie uzasadniania, nie mogą stanowić podstawy do jej uchylenia. Konieczne jest przy tym wyjaśnienie, że wytyczne organu odwoławczego dla organu I instancji dotyczą przede wszystkim właściwego zastosowania przepisów prawa procesowego. Organ odwoławczy ma wskazać w jaki sposób organ powinien wyjaśnić sprawę, aby możliwe było prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego. W tym zakresie Wojewoda precyzyjnie wyjaśnił, że organ I instancji powinien wszelkimi dostępnymi środkami, w tym za pomocą narządzi przewidzianych w art. 157 u.g.n., wyjaśnić rozbieżności w zakresie wyceny nieruchomości. Z konkluzją tą należy się w pełni zgodzić. Istotne jest ponadto, że z treści uzasadnienia decyzji trudno wywnioskować jakie przesłanki wziął pod uwagę organ I instancji wydając decyzję, a w szczególności dlaczego nie wziął pod uwagę operatów określających wartość nieruchomości przedstawionych przez skarżących. Orzeczenie powinno być uzasadnione w taki sposób, aby jednoznacznie wskazywało, dlaczego organ zastosował takie, a nie inne rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu Starosty Hrubieszowa zabrakło jasnej i czytelnej konkluzji, co wobec braków postępowania dowodowego nie pozwala na pozytywną ocenę tego aktu administracyjnego. Odnosząc się do drugiego z zarzutów przedstawionych w sprzeciwie dotyczącego naruszenia przez organ odwoławczy art. 18 ust. 1 specustawy drogowej należy również zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego. Wbrew twierdzeniom zawartym w sprzeciwie Wojewoda generalnie nie zakwestionował, że w sprawach ustalania wysokości odszkodowania za nieruchomość zabudowaną drogą nie bierze się pod uwagę wartości urządzeń i wyposażenia składającego się na drogę (urządzenie techniczne). Wojewoda stwierdził jedynie, że wobec nie wykazania przez skarżących nakładów na budowę infrastruktury technicznej w tym w szczególności urządzeń wodociągowych, utwardzenia drogi, czy dostarczającą energię elektryczną, niezasadne jest ustalenie wysokości odszkodowania z uwzględnieniem wartości uzbrojenia. Sąd zgadza się ze stanowiskiem Wojewody, że odszkodowanie za przejęcie nieruchomości pod drogę publiczną ustalane na podstawie art. 18 specustawy drogowej powinno być ekwiwalentne, co odnosi się nie tylko do podmiotów będących właścicielami nieruchomości, ale także podmiotów zobowiązanych do jej uiszczenia – Gminy [...]. Jeżeli postępowanie dowodowe nie wskazuje, aby skarżący ponieśli nakłady na istniejące uzbrojenie terenu, a nakłady te poniosły w przeszłości jedynie podmioty publiczne, to zwiększanie odszkodowania o wartość infrastruktury technicznej byłoby niezasadne. Jednocześnie skarżący w ramach prowadzonego ponownie postępowania przed Starostą Hrubieszowskim mogą wykazać, że ponieśli nakłady lub takie nakłady zostały poniesione przez ich poprzedników prawnych. Wobec konieczności ponownego prowadzenia postępowania wyjaśniającego wszelkie ustalenia wpływające na wysokość odszkodowania są możliwe do przeprowadzenia. Zdaniem tut. Sądu w związku z naruszeniem przez organ I instancji przepisów postępowania odnoszących się do postępowania dowodowego – art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. – oraz uzasadnienia decyzji – art. 107 § 3 k.p.a. – Wojewoda prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a. Konkludując powyższe rozważania, należy jeszcze raz podkreślić, że zakres badania sprawy przez sąd w trybie rozpoznawania sprzeciwu od decyzji kasacyjnej jest ograniczony. Rolą Sądu nie było kompleksowe rozważanie wszystkich kwestii prowadzenia postępowania związanych z ustaleniem odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, a jedynie ocena, czy argumenty podane przez organ odwoławczy uzasadniały wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W tym zakresie zarówno Sąd, jak i składający sprzeciw wyrażają taką samą ocenę, że w sprawie konieczne było wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej. Skoro z przedstawionych wyżej rozważań wynika powyższa konkluzja, należało oddalić sprzeciw. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.