II SA/Lu 112/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi E. P.– S. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. W dniu 11 września 2004 r. E. P.-S. złożyła do Prezydenta Miasta L. wniosek o zwrot wywłaszczonych działek położonych w L. oznaczonych numerami: [...]. Pismem z dnia 23 listopada 2006 r. wnioskodawczyni została powiadomiona przez Wojewodę L., że postanowieniem z dnia 16 lutego 2006 r. do prowadzenia sprawy zwrotu nieruchomości położonych w L. przy ulicy N. – S. został wyznaczony Starosta L. Powołując się na powyższe pismo strona w dniu 5 stycznia 2007 r. dodatkowo wniosła o wyznaczenie organu właściwego do rozpoznania sprawy dotyczącej: decyzji z dnia 15 października 1977 r., nr [...], na mocy której wywłaszczono działki nr [...], decyzji z dnia 28 lipca 1977 r. [...] dotyczącej wywłaszczenia działki nr [...], decyzji z dnia 30 czerwca 1977 r., nr [...], o wywłaszczeniu działek nr [...] oraz decyzji z dnia 4 czerwca 1976 r., nr [...], w sprawie wywłaszczenia działek nr [...]. Decyzją z dnia 2 marca 2009 r., nr [...], Starosta L. odmówił zwrotu nieruchomości, oznaczonej dawniej jako działka nr [...], obecnie oznaczonej jako działki nr nr [...] oraz umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie o zwrot działki nr [...]. W uzasadnieniu organ podał, że wspomniane działki, stanowiące w 1977 r. własność Z. P., zostały wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia 30 czerwca 1977 r. na wniosek K. M. R. "A.". Obecnie właścicielem nieruchomości jest Miasto L. Starosta wskazał, że na rzecz P. B. – R. H. i U. "B." zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], która uległa podziałowi, na mocy decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia 7 września 1994 r., na działki o numerach: [...]. Na mocy aktu notarialnego z dnia 21 października 1996 r. P. B. – R. H. i U. "B." przysługujące mu prawo użytkowania wieczystego działek nr nr [...] sprzedało spółce akcyjnej "M.". Z kolei syndyk masy upadłości tej spółki aktem notarialnym z dnia 7 września 2006 r. sprzedał prawo użytkowania działek nr nr [...] spółce akcyjnej "B.", zaś aktem notarialnym z dnia 20 grudnia 2007 r. sprzedał prawo użytkowania działki nr [...] spółce z ograniczoną odpowiedzialnością "T. S.". Starosta ustalił również, że obecnie działka nr [...] jest niezabudowana, ale jest położona w pasie ul. W. i stanowi część działki nr [...], pozostającą we własności Skarbu Państwa. Organ wyjaśnił, że działka oznaczona dawnym numerem [...] częściowo znajduje się ona w pasie ulicy W., częściowo zaś stanowi ciąg dojazdowy i parking przed budynkiem "T. S." Spółki z o.o. Działka ta została podzielona na działki oznaczone numerami: [...] – stanowiącą obecnie część działki nr [...] – stanowiącą część działki nr [...] - stanowiącą część działki nr [...]. Wobec zatem okoliczności, że na działce dawniej oznaczonej nr [...] przed dniem 1 stycznia 1998 r. zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej, z mocy art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, roszczenie o jej zwrot nie przysługuje. Organ odmówił zatem zwrotu tej nieruchomości. Natomiast w stosunku do działki oznaczonej wcześniej nr [...] organ stwierdził, że stanowi ona obecnie część działki nr [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa. Właściwym do rozpatrzenia wniosku jest więc Prezydent Miasta L. Stąd też organ umorzył postępowanie w tym zakresie jako bezprzedmiotowe na mocy art. 105 § 1 k.p.a. Decyzją z dnia 29 kwietnia 2009 r. (zaskarżoną w niniejszej sprawie) Wojewoda L., po rozpatrzeniu odwołania E. P.-S. od powyższej decyzji Starosty L., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji, wskazując, iż w sprawie naruszone zostały przepisy dotyczące właściwości organów. Wojewoda podniósł, że jeśli chodzi o zwrot działek oznaczonych numerami [...] Prezydent Miasta L. nie został wyłączony od prowadzenia tej sprawy, a Starosta L. nie został wyznaczony do jej rozpatrzenia. Zdaniem Wojewody postępowanie prowadzone przez organ niewłaściwy narusza prawo, przez co jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 105 k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego, nawet, gdyby uznać, że starosta był właściwy do rozpoznania sprawy, to z uwagi na wykazane przez organ pierwszej instancji zmiany geodezyjne nieruchomości oznaczonej numerem [...], w wyniku których doszło do wyodrębnienia kolejnych działek i ustanowienia na nich prawa użytkowania wieczystego na rzecz "T. S." Spółki z o.o. i "B." S.A., roszczenie o jej zwrot nie przysługuje, jak wynika z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa, co oznacza, że właściwym organem do orzekania o jej zwrocie jest Prezydent Miasta L., a nie Starosta L. Stąd też postępowanie o zwrot tej działki, z uwagi na to, że było prowadzone przez organ niewłaściwy, także podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję Wojewody złożyła E. P.-S., wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji w rozpoznawanej sprawie. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez nieuwzględnienie jej wniosku, według którego przekazanie na rzecz "T. S." Spółki z o.o. i "B." S.A. nieruchomości, których zwrotu się domaga, nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem skarżącej decyzja organu drugiej instancji narusza także art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez umorzenie postępowania z powodu nieuzasadnionego przyjęcia nieważności tego postępowania z racji prowadzenia go przez Starostę L., a nie Prezydenta Miasta L. Wyrokiem z dnia 22 października 2009 r., II SA/Lu 355/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody L. w całości oraz stwierdził nieważność decyzji Starosty L. z dnia 2 marca 2009 r., nr [...], w części dotyczącej odmowy zwrotu nieruchomości oznaczonej uprzednio jako działka nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że skoro działka dawniej oznaczona nr [...] stanowi obecnie część działek [...] będących własnością Miasta L., to Prezydent Miasta L. podlegał wyłączeniu od rozpatrywania sprawy ich zwrotu stosownie do art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. Wyłączenie prezydenta miasta od udziału w postępowaniu czyni organ wykonawczy gminy niewładnym do działania. W tej sytuacji znajduje odpowiednie zastosowanie art. 26 § 2 k.p.a. Sprawa podlega zatem załatwieniu przez organ wyższego stopnia nad prezydentem miasta (w tym wypadku przez wojewodę), przy czym organ ten mógł wyznaczyć do załatwienia sprawy inny podległy sobie organ. Następnie Sąd podkreślił, że Wojewoda L. wprawdzie wyłączył Prezydenta Miasta L. od prowadzenia postępowania o zwrot nieruchomości i wyznaczył do prowadzenia tej sprawy Starostę L., ale dotyczyło to działek nr nr [...]. Akta sprawy nie zawierają natomiast żadnej informacji o wyłączeniu Prezydenta Miasta L. i wskazania Starosty L. od rozpoznania sprawy zwrotu działki [...] czy też działek, w skład których obecnie wchodzi. Sąd zaznaczył, że merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ niewłaściwy nie skutkuje jednak umorzeniem postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., lecz stwierdzeniem nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda L., zarzucając Sądowi Wojewódzkiemu: 1) naruszenie art. 3 § 1 i art. 151 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 105 § 1, art. 138 § 1 pkt 2, art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, błędnie przyjmując, że organ wydał zaskarżone orzeczenie z naruszeniem art. 105 § 1, 138 § 1 pkt 2, art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w sytuacji, gdy Wojewoda L. rozpoznając odwołanie od decyzji zobowiązany był do wydania decyzji zgodnie z treścią art. 138 k.p.a., a nie do stosowania art. 156 § 1 k.p.a., normującego sytuacje, w których organ wyższego stopnia działa nie jako organ odwoławczy w toku instancji, ale jako organ nadzoru wydający decyzję w pierwszej instancji, przy czym z uwagi na to, że w pierwszej instancji postępowanie w części dotyczącej zwrotu działki nr [...] prowadzone było przez organ niewłaściwy zachodziła konieczność umorzenia postępowania administracyjnego i mając na względzie treść art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., pomimo, iż orzeczenie organu pierwszej instancji umarzające postępowanie administracyjne w części dotyczącej zwrotu działki nr [...] jest prawidłowe, organ drugiej instancji zobowiązany był do uchylenia w całości decyzji Starosty L. i umorzenia postępowania prowadzonego przed organem pierwszej instancji, 2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez błędne zastosowanie – zaskarżona decyzja Wojewody L. uchylająca w całości decyzje Starosty L. z dnia 2 marca 2009 r. i umarzająca postępowanie przed organem pierwszej instancji eliminuje z obrotu prawnego wadliwą decyzję Starosty L. Ustalenie w toku prowadzonego postępowania odwoławczego, że decyzja organu pierwszej instancji jest wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, co skutkuje jej nieważnością, zobowiązywała Wojewodę L. w pierwszej kolejności jako organ odwoławczy do uchylenia w całości decyzji i umorzenia postępowania prowadzonego przed organem pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), a nie do stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. W oparciu o powyższe zarzuty Wojewoda L. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2010 r., I OSK 221/10, Naczelny Sąd Administracyjny, uchylił powyższy wyrok WSA w Lublinie i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż jako trafny należało uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania, polegającego na błędnym przyjęciu przez Sąd Wojewódzki, że organ odwoławczy niezasadnie orzekł o uchyleniu decyzji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji w sytuacji, gdy rozpoznanie sprawy przez organ niewłaściwy skutkować powinno stwierdzeniem nieważności decyzji. Zdaniem NSA w przypadku, gdy organ odwoławczy ustali w toku postępowania instancyjnego, że zaskarżona decyzja pierwszej instancji dotknięta jest wadą nieważności z powodu wydania jej z naruszeniem przepisów o właściwości, może jedynie uchylić tę decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji. Niedopuszczalne jest zastosowanie natomiast przez organ odwoławczy przepisu art. 156 § 1 k.p.a., bowiem przepis ten normuje sytuacje, w których organ wyższego stopnia działa jako organ nadzorczy, a nie jako organ odwoławczy, a tym samym ma mniejsze uprawnienia niż uprawnienia organu odwoławczego. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił przy tym, iż niezasadne jest wyrażone skardze kasacyjnej stanowisko, że Wojewoda ze względu na treść art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. zobowiązany był do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, mimo, iż orzeczenie Starosty L. umarzające postępowanie administracyjne w części dotyczącej zwrotu działki oznaczonej nr [...] było prawidłowe. Dopuszczalne było bowiem uchylenie decyzji Starosty L. w części i umorzenie postępowania pierwszoinstancyjnego tylko w tej części, w której było ono bezprzedmiotowe. Mając powyższe na uwadze, NSA podzielił pogląd WSA w Lublinie, iż wadliwość rozstrzygnięcia organu odwoławczego w omawianej części nie miała w istocie wpływu na wynik sprawy. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W uzasadnieniu wyroku z dnia 15 czerwca 2010 r., I OSK 1099/09, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości wyczerpuje przesłankę nieważności wyrażoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.. Nie oznacza to, że organ administracji orzekający w trybie odwoławczym powinien stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. W orzecznictwie sądów administracyjnych i w piśmiennictwie ugruntowany jest pogląd, że kodeks postępowania administracyjnego wyłącza możliwość stosowania sankcji nieważności decyzji w postępowaniu odwoławczym. W przypadku, gdy organ odwoławczy ustali w toku postępowania instancyjnego, że zaskarżona decyzja pierwszej instancji dotknięta jest wadą nieważności z powodu wydania jej z naruszeniem przepisów o właściwości, może jedynie uchylić tę decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji. Niedopuszczalne jest zastosowanie natomiast przez organ odwoławczy przepisu art. 156 § 1 k.p.a., bowiem przepis ten normuje sytuacje, w których organ wyższego stopnia działa jako organ nadzorczy, a nie jako organ odwoławczy, a tym samym ma mniejsze uprawnienia niż uprawnienia organu odwoławczego. Skoro w niniejszej sprawie skarżąca złożyła odwołanie od decyzji Starosty L. z dnia 2 marca 2009 r., nr [...], to prawidłowo zaskarżoną decyzją Wojewoda L. orzekając w postępowaniu odwoławczym uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej działki nr [...] i umorzył postępowanie w tym zakresie. Zasadnie natomiast Starosta L. powołaną wyżej decyzją umorzył postępowanie administracyjne w części dotyczącej zwrotu działki oznaczonej nr [...] na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej zobowiązane są z urzędu przestrzegać swej właściwości, a dotyczy to całego postępowania od momentu jego wszczęcia aż do zakończenia stosowną decyzją administracyjną. W razie gdy organ nie jest właściwy obowiązany jest, jeżeli strona wystąpiła z żądaniem wszczęcia postępowania, przekazać je do organu właściwego na podstawie art. 65 k.p.a.. Jeżeli natomiast w wyniku wadliwego ustalenia właściwości organ wszczął postępowanie w sprawie, obowiązany jest je zakończyć decyzją o umorzeniu postępowania. Ponownie należy zatem podkreślić, iż decyzja Starosty w części dotyczącej umorzenia postępowania w sprawie zwrotu działki nr [...] była prawidłowa, co potwierdził zresztą Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wbrew stanowisku organu odwoławczego w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie zachodziła jednak potrzeba uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w całości. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku z dnia 8 grudnia 2010 r., dopuszczalne jest uchylenie zaskarżonej odwołaniem decyzji w części i umorzenie postępowania pierwszoinstancyjnego tylko w tej części, w której jest ono bezprzedmiotowe. Jednakże wobec tego, iż umorzeniu nie ulega całe postępowanie, organ odwoławczy w osnowie decyzji ostatecznej winien wypowiedzieć się co do pozostałej części rozstrzygnięcia, a w szczególności w jakim zakresie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał ją w mocy. Nie jest natomiast ,w świetle art. 138 § 2 k.p.a., dopuszczalne uchylenie decyzji w całości, umorzenie w części i jednoczesne przekazanie do ponownego rozpoznania w pozostałej części. Brak było zatem podstaw prawnych do uchylenia przez Wojewodę L. decyzji organu pierwszej instancji również w części w jakiej organ ten prawidłowo umorzył postępowanie dotyczące postępowania administracyjnego postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej działki nr [...]. Wskazane uchybienie nie mogło mieć jednak istotnego wpływu na wynik sprawy. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.