II SA/Lu 355/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 października 2009 r. sprawy ze skargi E. P.-S. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza nieważność decyzji Starosty z dnia [...] r., Nr [...]w części dotyczącej odmowy zwrotu nieruchomości oznaczonej uprzednio jako działka nr 5/13; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 11 września 2004 r. E. P. złożyła do Prezydenta Miasta wniosek o zwrot wywłaszczonych działek położonych w L. oznaczonych numerami: 49/1, 44 i 5/4. Pismem z dnia 23 listopada 2006 r. wnioskodawczyni została powiadomiona przez Wojewodę, że postanowieniem z dnia [...] do prowadzenia sprawy zwrotu nieruchomości położonych w L. przy ulicy N. został wyznaczony Starosta. Powołując się na powyższe pismo strona w dniu 5 stycznia 2007 r. dodatkowo wniosła o wyznaczenie organu właściwego do rozpoznania sprawy dotyczącej decyzji z dnia [...] października 1977 r. [...] na mocy której wywłaszczono działki nr 37,38,83,2 i 84/2, ; decyzji z dnia [...]lipca 1977r. [...] dotyczącej wywłaszczenia działki nr 44/3; decyzji z dnia [...] czerwca 1977 [...] o wywłaszczeniu działek nr 5/13 i 5/14 i decyzji z dnia [...] czerwca 1976 r. [...] w sprawie wywłaszczenia działek nr 49/4, 49/. Decyzją z dnia [...] Starosta odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej dawniej jako działka 5/13 obecnie oznaczonej jako działki 5/20, 5/21 i 5/22 oraz umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie o zwrot działki nr 5/14, obecnie oznaczonej w dokumentacji geodezyjnej tym samym numerem. W uzasadnieniu podano, że wspomniane działki, stanowiące w 1977 r. własność Z.P. zostały wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] na wniosek K. Wywłaszczenie nastąpiło zgodnie z lokalizacją budowy Bazy Zakładu B. Właścicielem nieruchomości jest obecnie Miasto L. Jak wynika z księgi wieczystej nr 113543 w dniu 4 grudnia 1993 r. wpisano na rzecz Przedsiębiorstwa B., prawo użytkowania wieczystego nieruchomości 49/1 ustanowione decyzją Zarządu Miasta z dnia [...]1993 r. Decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...]1994 r. zatwierdzono projekt podziału działki 49/1 na działki o numerach : 49/2 o pow.1242 m2, 49/3 o pow. 7420 m2, 49/4 o pow. 5076 m2, 49/5 o pow. 4550 m2, 49/6 o pow. 18114 m2, 49/7 o pow. 5451 m2 i 49/8 o pow.5860m2. Na mocy aktu notarialnego z dnia 21 października 1996 r. Przedsiębiorstwo B. przysługujące mu prawo użytkowania wieczystego działek 49/2, 49/3, 49/4, 49/7, 49/8, 49/9, 49/10, 49/11 i 49/12 sprzedało spółce akcyjnej "M’’. Z kolei Syndyk masy upadłości tej spółki aktem notarialnym z dnia 7 września 2006 r. sprzedał prawo użytkowania działek nr : 49/2, 49/3, 49/4, 49/7, 49/9, 49/10, 49/11 i 49/12 spółce akcyjnej "B. R.’’, natomiast aktem notarialnym z dnia 20 grudnia 2007 r. sprzedał prawo użytkowania działki 49/8 spółce z ograniczoną odpowiedzialnością "T.’’. Obecnie działka 5/14 jest niezabudowana, ale jest położona w pasie ul. W. i stanowi część działki 48/1 pozostającą we własności Skarbu Państwa. Jeśli natomiast chodzi o działkę o dawnym numerze 5/13 to organ wyjaśnił, że częściowo znajduje się ona w pasie ulicy W., częściowo zaś stanowi ciąg dojazdowy i parking przed budynkiem "T.’’ spółki z o.o. Działka ta została podzielona na działki oznaczone numerami: 5/20 stanowiącej obecnie część działki 49/3; 5/21 - stanowiącej część działki 49/8 i 5/22 stanowiąca część działki 49/7. Wobec zatem okoliczności, że na działce dawniej oznaczonej nr 5/13 przed dniem 1 stycznia 1998 r. zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej, z mocy art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami roszczenie o jej zwrot nie przysługuje. Organ odmówił zatem zwrotu tej nieruchomości. Natomiast w stosunku do działki oznaczonej wcześniej nr 5/14 organ stwierdził, że stanowi ona obecnie część działki 48/1 stanowiącej własność Skarbu Państwa. Właściwym zatem do rozpatrzenia wniosku jest Prezydent Miasta. Stąd też organ umorzył postępowanie w tym zakresie jako bezprzedmiotowe na mocy art. 105 § 1 kpa. Po rozpoznaniu odwołania E.P. Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie I instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że naruszone zostały przepisy postępowania dotyczące właściwości organów. Zauważono, że jeśli chodzi o zwrot działek oznaczonych numerami 5/13 i 5/14 Prezydent Miasta nie został wyłączony od prowadzenia tej sprawy, a Starosta nie został wyznaczony do jej rozpatrzenia. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 kpa, jeśli decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości organ administracji publicznej stwierdza jej nieważność. Według Wojewody postępowanie prowadzone przez organ niewłaściwy narusza prawo, przez co jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art.105 kpa. Strona może natomiast zwrócić się do organu właściwego o zwrot przedmiotowych działek. Zdaniem organu odwoławczego, nawet, gdyby uznać, że starosta był właściwy do rozpoznania sprawy, to z uwagi na wykazane przez organ I instancji zmiany geodezyjne nieruchomości oznaczonej numerem 5/13 w wyniku których doszło do wyodrębnienia kolejnych działek i ustanowienia na nich prawa użytkowania wieczystego na rzecz "T.‘’ spółki z ograniczoną odpowiedzialnością i "B. R." spółki akcyjnej, roszczenie o jej zwrot nie przysługuje, o czym wprost stanowi art.229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W konsekwencji postępowanie o zwrot tej działki jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. W odniesieniu natomiast do działki oznaczonej numerem 5/14 organ zauważył, że stanowi ona własność Skarbu Państwa, co oznacza, że właściwym organem do orzekania o jej zwrocie jest Prezydent Miasta, a nie Starosta. Stąd też postępowanie o zwrot tej działki, jako prowadzone przez organ niewłaściwy, także podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 kpa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego E.P. zarzuciła decyzji Wojewody naruszenie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nieuwzględnienie jej wniosku, według którego przekazanie na rzecz "T‘’ spółki z ograniczoną odpowiedzialnością i "B.R." spółki akcyjnej nieruchomości, których zwrotu się domaga, nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Jej zdaniem naruszono także art. 156 § 1 pkt.1 kpa poprzez umorzenie postępowania z powodu nieuzasadnionego przyjęcia nieważności tego postępowania z racji prowadzenia go przez Starostę, a nie Prezydenta Miasta. W uzasadnieniu skargi podano, że odmowa zwrotu nieruchomości z powołaniem się na art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sytuacji, gdy nie zostały one wykorzystane na cel zgodny z wywłaszczeniem jest nieuzasadniona. Zdaniem skarżącej zwrot nieruchomości jest bowiem dopuszczalny nie tylko w sytuacji, gdy cel został zrealizowany, ale także wtedy, gdy "cel został zrealizowany, ale jest wykorzystywany niezgodnie z przeznaczeniem’’. Zrealizowanie innego celu niż zakładano przy wywłaszczeniu nie stoi na przeszkodzie zwrotowi nieruchomości. Według skarżącej oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste za plecami osób uprawnionych do żądania ich zwrotu jest rażącym naruszeniem prawa, którego skutki nie mogą jej dotykać. Skarżąca podkreśliła, że 23 listopada 2006 r. Wojewoda wyznaczył Starostę do prowadzenia sprawy odnośnie zwrotu przedmiotowych działek. Dlatego jest dla niej nieporozumieniem, że dopiero po tylu latach organ wyznaczony uważa się za niewłaściwy. Zdaniem skarżącej w tym zakresie organ odwoławczy powinien uchylić decyzję starosty i przekazać sprawę organowi właściwemu na podstawie art. 65 § 1 kpa, a nie zmuszać ją do ponownego uruchamiania postępowania, które i tak prowadzone było w sposób przewlekły. Podkreśliła, że nie może ponosić niekorzystnych dla niej konsekwencji nieprzestrzegania przez organy administracji publicznej ich właściwości miejscowej. W związku z tym wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji i orzeczenie zwrotu wywłaszczonych działek na jej rzecz. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zmianami) roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy (tj. przed 1 stycznia 1998 r.) na nieruchomości tej ustanowiono, na rzecz osoby trzeciej, prawo użytkowania wieczystego i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. W wyroku z dnia 27 lutego 2007r. (I OSK 544/06 LEX nr 362099) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przepis ten jest przepisem przejściowym o charakterze intertemporalnym. Istota tego rodzaju przepisów polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzenia w życie nowej regulacji prawnej i mają na celu specjalne uregulowanie tych stosunków prawnych w świetle wchodzących w życie nowych przepisów prawa. Z samej istoty więc tego typu przepisów wynika, że punktem odniesienia jest dotychczasowy stan prawny oraz ukształtowane na jego podstawie stosunki prawne trwające w momencie wejścia w życie nowych przepisów. Z tego wynika, że art. 229 tej ustawy ma zastosowanie, gdy nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste przed dniem wejścia w życie tej ustawy i stan taki trwa w dniu jej wejścia w życie, czyli w dniu 1 stycznia 1998 r. (art. 242 tej ustawy). Z akt sprawy wynika, że działki oznaczone nr 5/13 i 5/14 zostały wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 1977 r. znak : [...] na wniosek K. pod budowę bazy Zakładu "B.’’. Znajdująca się w aktach sprawy mapa podstawowego zagospodarowania terenu w rejonie dawnej działki 5/13 i 5/14 oraz opis mapy (str.145 – 149) wskazują, że działka nr 5/13 została podzielona na działki nr 5/20 stanowiącą obecnie część działki 49/3, nr 5/21 stanowiącą obecnie część działki 49/8 i nr 5/22, która obecnie stanowi część działki 49/7. Z kolei działki 49/3, 49/7 i 49/8 powstały na skutek decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...]1994 r. o zatwierdzeniu projektu podziału działki 49/1 ( k.169 ) na działki o numerach: 49/2 o pow.1242 m2, 49/3 o pow. 7420 m2, 49/4 o pow. 5076 m2, 49/5 o pow. 4550 m2, 49/6 o pow. 18114 m2, 49/7 o pow. 5451 m2 i 49/8 o pow. 5860 m2. Natomiast decyzją Zarządu Miasta z dnia z dnia [...] 1993 r. (k. 154) orzeczono, że grunt stanowiący własność gminy Miasto L. położony w L. przy ulicy D. oznaczony jako działka nr 49/1 o powierzchni 47713m2 będący w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie Przedsiębiorstwa "B." stał się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego tego przedsiębiorstwa. Jak wynika z księgi wieczystej nr 113543 ( k.152 ) w dniu 4 grudnia 1993 r. na wniosek z dnia 5 listopada 1993 r. wpisano na rzecz Przedsiębiorstwa "B.’’, prawo użytkowania wieczystego nieruchomości nr 49/1. Na mocy aktu notarialnego z dnia 21 października 1996 r. (k.174) Przedsiębiorstwo "B.’’ przysługujące mu prawo użytkowania wieczystego działek 49/2, 49/3, 49/4, 49/7, 49/8, 49/9, 49/10, 49/11 i 49/12 sprzedało spółce akcyjnej "M.". Z kolei Syndyk masy upadłości tej spółki aktem notarialnym z dnia 7 września 2006r. (k.167) sprzedał prawo użytkowania działek nr: 49/2, 49/3, 49/4, 49/7, 49/9, 49/10, 49/11 i 49/12 spółce akcyjnej "B. R.", a aktem notarialnym z dnia 20 grudnia 2007 r. ( k. 184) sprzedał prawo użytkowania działki 49/8 spółce z ograniczoną odpowiedzialnością "T.’’. Skoro zatem wywłaszczoną nieruchomość oddano w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (1 stycznia 1998 r.) i prawo to ujawniono w księdze wieczystej, poprzedni właściciel w rozumieniu art.229 ustawy o gospodarce nieruchomościami utracił roszczenie domagania się zwrotu tej nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W konsekwencji oznaczało to konieczność umorzenia postępowania w sprawie (wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2001r. I SA 250/00 Legalis, wyrok NSA z dnia 1 marca 2002 r. I SA 1963/00 Legalis ). Błędny jest, podnoszony w skardze zarzut, że oddanie działek 49/3, 49/7 i 49/8, których częścią są działki 5/20, 5/21 i 5/22, powstałe z podziału działki 5/13, w użytkowanie wieczyste miało miejsce już w czasie złożenia wniosku o ich zwrot. Działki te nie zostały bowiem oddane w użytkowanie wieczyste po dacie złożenia wniosku o ich zwrot, jak twierdzi skarżąca, ale prawo to zostało sprzedane spółce akcyjnej "B. R.’’ i spółce z ograniczoną odpowiedzialnością "T." przez syndyka masy upadłości "M.’’ spółki akcyjnej. Prawo użytkowania wieczystego działki pierwotnie oznaczonej nr 49/1, z której w wyniku podziału powstały działki 49/3, 49/7 i 49/8 zostało natomiast wpisane do księgi wieczystej na rzecz Przedsiębiorstwa "B.’’ już w 1993 r., które następnie prawo użytkowania wieczystego wspomnianych działek sprzedało spółce akcyjnej "M.’’. W tej sytuacji dla rozstrzygnięcia sprawy nie miały znaczenia powoływane przez skarżącą okoliczności dotyczące niewykorzystania nieruchomości na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podzielany jest pogląd, według którego w razie spełnienia przesłanek wynikających z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ocena pozytywnych przesłanek zwrotu nieruchomości jest niedopuszczalna. Słusznie zwraca się bowiem uwagę, że kwestie zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nie mogą mieć wpływu na rozstrzygniecie. Oznacza to, że nawet istnienie pozytywnych przesłanek wynikających z art. 136 § 3 wspomnianej ustawy, a więc uzasadniających zwrot wywłaszczonej nieruchomości, nie ma żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy ( wyrok NSA z dnia 15 maja 2009 r. I OSK 722/08 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2008r. I OSK 948/07 Legalis, wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2008 r. I OSK 1010/07 Legalis). Rację ma Wojewoda dowodząc, że decyzja o odmowie zwrotu działki nr 5/13 została wydana przez Starostę o z naruszeniem przepisów o właściwości. Zgodnie z art. 142 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości orzeka starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej w drodze decyzji. Jeśli jednak stroną postępowania o zwrot nieruchomości jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I kpa. W myśl rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz.U. Nr 103, poz. 652) L. jest miastem na prawach powiatu. Jak zatem trafnie zauważono w decyzji organu odwoławczego, skoro działka dawniej oznaczona nr 5/13 stanowi obecnie część działek 49/3, 49/7 i 49/3 będących własnością Miasta L., to Prezydent Miasta L. podlegał wyłączeniu od rozpatrywania sprawy ich zwrotu stosownie do art. 24 § 1 pkt.4 kpa. Wyłączenie prezydenta miasta od udziału w postępowaniu czyni organ wykonawczy gminy niewładnym do działania. W tej sytuacji znajduje odpowiednie zastosowanie art. 26 § 2 kpa. Sprawa podlega zatem załatwieniu przez organ wyższego stopnia nad prezydentem miasta (w tym wypadku przez wojewodę), przy czym organ ten mógł wyznaczyć do załatwienia sprawy inny podległy sobie organ. Postanowieniem z dnia [...]2006 r. Wojewoda wprawdzie wyłączył Prezydenta Miasta L. od prowadzenia postępowania o zwrot nieruchomości i wyznaczył do prowadzenia tej sprawy Starostę L., ale dotyczyło to działek nr 42/1, 86/7, 86/6, 44/1 i 44/2. Akta sprawy nie zawierają żadnej informacji o wyłączeniu Prezydenta Miasta i wskazania Starosty od rozpoznania sprawy zwrotu działki 5/13 czy też działek w skład których obecnie wchodzi. Merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ niewłaściwy nie skutkuje jednak umorzeniem postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa, jak uważa Wojewoda, ale skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Słusznie także organ odwoławczy zauważył, że skoro działka 5/14 stanowi własność Skarbu Państwa właściwym do rozpoznania jej zwrotu jest prezydent Miasta L., w tym bowiem przypadku nie zachodzi konieczność jego wyłączenia z art. 142 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Postępowanie prowadzone w tym zakresie przez Starostę L., jako organem niewłaściwym podlegało umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 kpa. Bezprzedmiotowość postępowania może bowiem mieć miejsce także z przyczyn podmiotowych, kiedy to postępowanie jest prowadzone przez organ niewłaściwy (Barbara Adamiak, Janusz Borkowski ; Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz Wyd. C.H BECK Warszawa 2009. str. 392 wyrok NSA z dnia 27 września 2006r. II OSK 1135/05 Legalis ). Starosta zobowiązany był natomiast do przekazania podania strony o zwrot tej nieruchomości organowi właściwemu (art.65 § 1 kpa), na co trafnie zwróciła uwagę skarżąca. Wadliwie zatem organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji także w tej części i postępowanie przed organem I instancji ponownie umorzył. Wprawdzie uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, ale ponieważ Wojewoda L. jedną decyzją odniósł się także do odmowy zwrotu działki 5/13 błędnie umarzając postępowanie przed organem I instancji w tym zakresie, należało uznać wadliwość takiego rozstrzygnięcia. Z tych powodów na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c/ i pkt 2 oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) należało uchylić zaskarżoną decyzję i stwierdzić nieważność poprzedzającej ją decyzji Starosty w części dotyczącej odmowy zwrotu działki nr 5/13. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.