II SA/Lu 1177/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński,, Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Kazimierz Marszałek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 listopada 2014 r. sprawy ze skargi M. O. i Z. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz M. O. i Z. O. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...]. nr [...] wydaną na podstawie art. 144, 145 i 146 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) oraz uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz.Urz. Woj. Lub. Nr 77, poz. 1482), Wójt Gminy [...]: 1) ustalił M. i Z.i małż. O., właścicielom nieruchomości stanowiącej działki [...] o pow. 0,1242 ha, położonej w miejscowości [...], opłatę adiacencką w wysokości 2.468,00 zł z tytułu wzrostu wartości tej nieruchomości na skutek wybudowania sieci wodociągowej i kanalizacyjnej; wysokość opłaty adiacenckiej dotyczącej urządzeń wodociągowych wyniosła 1.234,00 zł, a kanalizacyjnych także 1.234,00 zł; 2) ustaloną kwotę w wysokości 2.468,00 zł nakazał uiścić na rzecz Gminy [...] jednorazowo, w terminie 14 dni licząc od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna; 3) ustalił w razie zwłoki w uiszczeniu opłaty w określonym terminie pobieranie odsetek na zasadach określonych w kodeksie cywilnym. Decyzją z dnia [...]. nr [...] wydaną po rozpoznaniu odwołania [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej pkt 2 i w tym zakresie orzekło, że ustaloną opłatę adiacencką w wysokości 2.468,00 zł należy uiścić jednorazowo, po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, na rzecz Gminy [...]. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że datą, z którą należy wiązać termin stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest co do zasady data końcowego odbioru technicznego urządzeń infrastruktury. Jednakże nie można wykluczyć sytuacji, w których dzień stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej nie będzie pokrywał się z datą odbioru końcowego inwestycji. Muszą jednak zaistnieć szczególne okoliczności wskazujące na konieczność przyjęcia innego wcześniejszego lub późniejszego terminu. Takim wcześniejszym terminem jest np. zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę lub/i odprowadzanie ścieków pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Organ przyjął ostatecznie, że za datę stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości małż. [..] do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej należy uznać datę końcowego odbioru inwestycji, to jest 7 listopada 2011 r., w którym obowiązywała już uchwała Rady Gminy [...] w sprawie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej. Zostały więc spełnione wszelkie niezbędne przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania zarówno sieci kanalizacyjnej, jak i wodociągowej. Zdaniem organu, wysokość opłaty została prawidłowo ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym z 22 listopada 2011 r., zaktualizowanym na dzień 25 stycznia 2013 r. W skardze z dnia 12 listopada 2013 r. na tę decyzję [...] zakwestionowali ustaloną przez organy obu instancji datę stworzenia możliwości przyłączenia ich nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, podnosząc, że należało uznać, że warunki jej podłączenia zostały stworzone jeszcze przed 8 czerwca 2011 r., to jest w pierwszym etapie realizacji sieci kanalizacji wodociągowej z przyłączami dla osiedla mieszkaniowego [...] i istniały one już w lutym 2009 r. (co potwierdza fakt, że właściciele nieruchomości sąsiednich podłączyli się do sieci i zawarli wtedy umowę o dostarczenie wody i odbiór ścieków), a więc przed dniem wejścia w życie uchwały Rady Gminy [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, uprawniającej do nałożenia takiej opłaty. Zdaniem skarżących organ naruszył przepisy artykułów 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, przepisy art. 10 § 1 i art. 79 k.p.a., gdyż nie poinformowano ich o terminie przeprowadzenia wizji lokalnej, przepisów art. 75 § 1 w zw. z art. 86 k.p.a., poprzez zaniechanie ich przesłuchania, przepisu art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu decyzji do okoliczności podnoszonych przez odwołujących w toku postępowania, a także art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji organu I instancji jedynie w części dotyczącej pkt 2, bez orzeczenia co do pozostałej części zgodnie z wniesionym odwołaniem. Skarżący zarzucili ponadto wadliwość operatu szacunkowego, który pomija – ich zdaniem – istotną okoliczność istnienia na ich posesji ujęcia wody i szamba. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oznacza, że organ drugiej instancji, do którego wniesiono odwołanie kwestionujące decyzję organu pierwszej instancji w całości, ma obowiązek rozpoznać sprawę ponownie w jej całokształcie. Stąd rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann – glosa do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1986 r., sygn. akt III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147). Konsekwencją tak rozumianej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest uregulowany w art. 138 § 1 i 2 k.p.a. zakres dopuszczalnych rozstrzygnięć organu odwoławczego. W myśl powołanych przepisów, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 k.p.a.). Organ odwoławczy może ponadto uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (art. 138 § 2 k.p.a.). W niniejszej sprawie jako podstawę decyzji Kolegium wskazało art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W oparciu o ten przepis, uchylając decyzję pierwszoinstancyjną w części obejmującej punkt 2, orzekło w tym zakresie co do istoty sprawy. Nie ulega zatem wątpliwości, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy rozstrzygniecie to narusza dyspozycję art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Kolegium, wydając w niniejszej sprawie decyzję kasatoryjno-reformatoryjną, orzekło wyłącznie w zakresie punktu drugiego decyzji Wójta Gminy [...], nie rozstrzygnęło zaś w przedmiocie punktu pierwszego tej decyzji. Skoro w odwołaniu zażądano uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej w całości, organ odwoławczy miał obowiązek rozpoznać sprawę w granicach odwołania i rozstrzygnąć sprawę zgodnie z jego zakresem. Nie sposób przyjąć domniemania, że organ odwoławczy, uchylając decyzję pierwszoinstancyjną w części i orzekając w tym zakresie co do istoty sprawy, utrzymał tym samym w mocy decyzję w pozostałej części. Do takiej interpretacji przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie prowadzą bowiem ani rezultaty jego wykładani językowej, ani systemowej. Jeżeli zatem organ, rozpoznając odwołanie kwestionujące decyzję pierwszoinstancyjną w całości, uchylił decyzję w części i w tym zakresie rozstrzygnął co do istoty sprawy, bądź umarzył postępowanie, zobowiązany był utrzymać w mocy tę decyzję w pozostałym zakresie. Tylko wówczas zadośćuczyni to obowiązkowi rozpoznania i rozstrzygnięcia całości sprawy (tak też: wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2341/11, LEX nr 1337331). W niniejszej sprawie Kolegium temu obowiązkowi uchybiło, naruszając tym samym dyspozycję art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Powyższej oceny nie zmienia okoliczność, że z uzasadnienia decyzji Kolegium wynika, iż organ ten podzielił zarówno ustalenia faktyczne, jak i ocenę prawną organu pierwszej instancji w zakresie objętym punktem pierwszym decyzji. Argumenty podniesione w uzasadnieniu decyzji administracyjnej nie mogą bowiem konwalidować braku kluczowego i konstytutywnego elementu tej decyzji, jakim jest rozstrzygnięcie. Nierozpoznanie przez Kolegium odwołania skarżących w pełnym zakresie uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.). Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania wydano w oparciu o treść art. 200 i art. 205 § 1 powołanej ustawy. Z uwagi na wskazane wyżej uchybienie przepisom postępowania, którego dopuścił się organ w niniejszej sprawie, przedwczesna jest ocena podniesionych w skardze zarzutów. Pomimo, że organ odwoławczy nie rozstrzygnął w przedmiocie zasadności nałożenia na skarżących opłaty adiacenckiej, to należy odnieść się do stanowiska, które zaprezentował w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wedle którego datą, z którą należy wiązać termin stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest co do zasady data końcowego odbioru technicznego urządzeń infrastruktury, chyba, że zaistnieją szczególne okoliczności wskazujące na konieczność przyjęcia innego wcześniejszego lub późniejszego terminu, takie jak np. zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę lub/i odprowadzanie ścieków pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług (takie stanowisko zaprezentowane zostało w wyroku WSA w Lublinie z dnia 16 października 2012 r., II SA/Lu 602/12). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę poglądu tego nie podziela. Ustalenie daty, z którą należy wiązać termin stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, musi bowiem uwzględniać obok aspektu faktycznego, również aspekt prawny. Według art. 148b ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej następuje na podstawie odrębnych przepisów. Należą do nich przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.). Stosownie do treści art. 54 tej ustawy, przystąpienie do użytkowania sieci wodociągowej i kanalizacyjnej wymaga zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy. Regulacji tej nie sposób pominąć przy ustaleniu daty stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Brak wymaganego prawem przyjęcia zgłoszenia zakończenia budowy przez organ nadzoru budowlanego, czyni użytkowanie obiektu budowlanego nielegalnym (art. 57 ust. 7 ustawy prawo budowlane). Pominięcie zasad reglamentacji prawnobudowlanej przy ustalaniu daty miarodajnej dla nałożenia opłaty adiacenckiej, rodziłoby ponadto problem w sytuacji, gdyby stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do sieci w znaczeniu faktycznym, a organ nadzoru budowlanego zgłosiłby następnie sprzeciw od zawiadomienia o zakończeniu budowy sieci. W związku z tym należy przyjąć, że datą stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej w rozumieniu art. 145 ust. 2 w związku z art. 148b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest data przyjęcia zgłoszenia zakończenia robót budowlanych przy realizacji tych sieci (tak też: wyrok WSA w Lublinie z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 918/13). Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy uwzględni powyższe oceny i wnioski. Rozpozna odwołanie w pełnym zakresie, a swoje rozstrzygniecie uzasadni zgodnie z regułami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe rozważania na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł jak w wyroku.