II SA/Lu 1193/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Jacek Czaja, Protokolant Starszy referent Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi I. D. i G. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie uznania nieruchomości za mienie gromadzkie I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz I. D. i G. D. kwotę 457 ( czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...]. Starosta Z. na podstawie art. 3 i 8 ust.1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych po rozpoznaniu wniosku Wójta [...] Z. stwierdził, że działka nr [...] o powierzchni [...] położona w obrębie C. M. gmina S. Z. stanowi mienie gromadzkie. W dniu 20 lipca 2012r. wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wnieśli I. i G. D.. Stwierdzili, że są właścicielami działek nr [...] i [...] bezpośrednio sąsiadujących ze wspomnianą działka, stanowiąca rów. Był on częścią ich działki, nie stanowił odrębnej działki i nie posiadał numeru geodezyjnego. Od czasu zakupu nieruchomości zajmowali się jego koszeniem. Podkreślali, że rów nie stanowi urządzenia melioracyjnego, wyłączono go z ewidencji urządzeń melioracyjnych w 1978r. Ponowne sprowadzenie do niego wody grozi zalaniem ich budynków. Przekonywali, że na podstawie ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne i rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków stali się jej właścicielami. Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji powołując się na brak po stronie wnioskodawców interesu prawnego. Podano, że wspomniana decyzja nie rozstrzyga bezpośrednio o ich prawach i obowiązkach, ani nie oddziałuje na ich prawa i obowiązki. W ewidencji gruntów i budynków nie ma żadnego dokumentu wskazującego na to, że są właścicielami działki lub byli w jej posiadaniu. Kwestia, czy przysługuje im prawo własności nie należy do organów administracji publicznej, ale do sądu powszechnego. Nie można zatem podzielić poglądu, że skoro działka nie stanowiła mienia gromadzkiego, to może być ich wyłączną własnością . Po ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium decyzją z dnia [...]. decyzję powyższą uchyliło i umorzyło postępowanie. Wskazało na konieczność rozróżnienia interesu prawnego opartego na przepisie powszechnie obowiązującego prawa, na którym podmiot domagający się uznania go za stronę postępowania opiera swoje żądanie od interesu faktycznego tj. sytuacji, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa. Ten właśnie interes mają wnioskodawcy. Stwierdzenie bowiem nieważności decyzji nie pozostaje w związku z ich sytuacją prawną i nie wpływa bezpośrednio na sferę ich praw. Protokół z ustalenia stanu użytkowania nieruchomości położonej we wsi C. M. wskazuje, że przedmiotowa działka była użytkowana jako rów służący do odprowadzania wód opadowych z przyległych gruntów jeszcze przed 1962 r. Zgodnie z art. 3 i art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowywaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169 ze zm.) starosta (wcześniej Kierownik Urzędu Rejonowego) ustala, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową bądź mienie gromadzkie (gminne). Decyzja ta ma charakter deklaratoryjny i poświadcza stan prawny istniejący w dniu wejścia w życie tej ustawy, czyli w dniu 5 lipca 1963 r. (data ogłoszenia ustawy w Dzienniku Ustaw). W przedmiotowej decyzji. dokonano więc ustalenia, że nieruchomość stanowi mienie gromadzkie. Zdaniem organu, skoro już zostało wszczęte postępowanie nadzwyczajne, w toku którego ustalono, że skarżący nie posiadają przymiotu strony, właściwym rozstrzygnięciem jest uchylenie własnej decyzji merytorycznej i umorzenie postępowania w niniejszej sprawie. Po rozpoznaniu skargi I. i G. D. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 14 listopada 2013r. ( II SA/Lu 318/13 ) decyzję Kolegium uchylił. Sąd nie podzielił zapatrywania organu o braku interesu skarżących w postępowaniu nieważnościowym. Zwrócił uwagę, że skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji twierdzili, że przysługuje im prawo własności tej działki. Podnieśli, że posiadają dokument (mapę), z którego wynika, że istniejący na działce [...] rów stanowił część należącej do nich nieruchomości (nie posiadał odrębnego numeru). Wskazali ponadto, że są właścicielami działek nr [...] i [...] sąsiadujących z rowem na działce nr [...], przechodzącym w części przez ich posesję. Zdaniem sądu skarżącym, którzy roszczą sobie prawo do własności przedmiotowej działki, przysługuje prawo do występowania w charakterze strony w postępowaniu nadzwyczajnym, mającym na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej, że prawo to przysługuje innemu podmiotowi, w tym przypadku gminie S. Z.. Kolegium nie przeprowadziło jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, mającego na celu weryfikację okoliczności podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji., a w konsekwencji błędnie odmówiło im przymiotu strony postępowania nadzwyczajnego i uchyliło się od merytorycznego rozpoznania sprawy w świetle przesłanek nieważnościowych określonych w art. 156 § 1 kpa. Decyzją z dnia [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia 29 [...]. Zwrócono uwagę, że w akcie notarialnym z dnia 13 marca 1976r. na mocy którego wnioskodawcy zakupili działkę nr 80 oraz w akcie notarialnym z dnia [...]., kiedy zakupili działkę nr [...] nie ma wzmianki o zakupie rowu. Zatem fakt, że obecnie rów częściowo przebiega pomiędzy tymi działkami nie oznacza ich własności. Jak wynika z wyjaśnień Starosty Z. rów stal się odrębną własnością z nadanym numerem ewidencyjnym od założenia ewidencji w 1964r. W rejestrze pomiarowo – ewidencyjnym z 1966r. istnieje jako działka ewidencyjna nr [...] w posiadaniu P.P.R Inspektoratu Wodnych Melioracji w Z. . Według Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w L. Oddział w Z. wpis ten nie posiada umocowania prawnego. Działka nie figuruje bowiem w ewidencji urządzeń melioracji szczegółowych. Skoro rów istniał jako wyodrębniona działka już przed zakupem działek nr [...] i [...] nie mógł być przedmiotem sprzedaży. W piśmie z dnia 12 marca 2013r. adresowanym do Starosty Zamojskiego nie kwestionują własności rowu, ale obawiają się zakłócenia stosunków wodnych na ich działce po ewentualnym puszczeniu przez niego wody. W ocenie Kolegium powyższej oceny nie zmienia treść przedstawionej kserokopii mapy z 1996r., według której działka [...] położona jest w sąsiedztwie działek [...]. Nie zawiera bowiem żadnego oznaczenia. Ponadto w aktach znajduje się taka sama ( przynajmniej podobna ) mapa na której widać, ze obok działek [...] i [...] położona jest działka nr [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego G. i I. D. zarzucili decyzji Kolegium nienależyte przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i nie zastosowanie się do wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 14 listopada 2013r. Zdaniem skarżących organy ustaliły jedynie okoliczności nie mające znaczenia w sprawie jak daty zakupu działek, czy wyodrębnienia rowu. Nie odniesiono się natomiast do oceny wiarygodności świadków oświadczających, że rów stanowi mienie gromadzkie. Należało przesłuchać ich w obecności skarżących. Wskazali ponadto, że podczas oględzin jakie miały miejsce 28 sierpnia 2014r. w sprawie cywilnej o wydanie nieruchomości, biegły geodeta stwierdził, że istniejący na gruncie przedmiotowy rów jest innym rowem, niż ten , który jest na mapie. W miejscu, w którym mapa wskazuje istnienie rowu, żadnego rowu nie ma. Skarżący stwierdzili, że mają stan graniczący z pewnością, że rów mający stanowić mienie gminne to nie ten, wskazany na mapie. Odpowiadając na skargę Kolegium podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wyjaśniono dodatkowo, że dwaj mieszkańcy wsi C. [...] nie występowali w charakterze świadków . Przyznali, że rów istniał przed 1962r. i służył do odprowadzania wód opadowych z przyległych gruntów. Nie był zatem własnością jakiejkolwiek osoby fizycznej. Do złożenia takiego oświadczenia nie była konieczna znajomość definicji mienia gromadzkiego. Nawet jeśli Starosta Z. chciałby ich przesłuchać w charakterze świadków, to i tak nie zrobiłby tego w obecności skarżących, bo nie byli stroną tego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Nie jest trafne spostrzeżenie organu, według którego istotą rozstrzygnięcia jest ustalenie, czy działka nr [...] stanowi mienie gminne, na czym zresztą koncentruje się także skarżący. Przepisy ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169 ze zm.) stanowiący podstawie decyzji Starosty z [...]. nie posługują się bowiem takim pojęciem. Art.8 ust.1 ustawy stanowi natomiast, że starosta stosownie do art. 1 i 3 ustala, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntowa bądź mienie gromadzkie. Celem tej deklaratoryjnej decyzji jest jedynie poświadczenie stanu prawnego ustalonego w dniu jej wejścia w życie., tj. 5 lipca 1963 r. W tej zaś dacie nie istniały gromady w strukturze podmiotów zarówno władzy państwowej, jak również gminy jako związki samorządu terytorialnego. Stąd też powołany przepis wyraźnie przewidywał możliwość przypisania danej nieruchomości do wspólnoty gruntowej bądź do mienia gromadzkiego, które nie było tożsame z mieniem gminnym w rozumieniu ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym. Dopiero bowiem ta ustawa powoływała gminę jako wspólnotę samorządową wraz z odpowiednim terytorium (art. 1 ust. 2 ustawy), jak również nadawała uprawnienia gminom w sferze własności i innych praw majątkowych, określając te uprawnienia mieniem komunalnym (art. 43 ustawy). W dniu wejścia w życie ustawy z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych podmiotem własności mienia gromadzkiego było Państwo ( por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 3 grudnia 2009r. II SA/Ke 615/09 i powołane tam orzecznictwo opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Konsekwencją ustalenia, że działka stanowi mienie gromadzkie była natomiast decyzja Wojewody L. z dnia [...]. stwierdzająca nabycie z mocy prawa działki przez Gminę Stary Z. z dniem [...]., która nie jest jednak przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie. Jest to o tyle istotne, że rozstrzygając sprawę decyzją z dnia [...]. Kolegium w ogóle kwestii nieważności decyzji nie rozważało, ograniczając się jedynie do wskazania, że skarżący nie legitymują się statusem strony postępowania. Wobec wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2013r. II SA/Lu stanowisko powyższe okazało się nieaktualne, co nakazywało organowi merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy w świetle powołanego art. 156 § 1 kpa, zwłaszcza wskazanej w piśmie z dnia 13 sierpnia 2012r. przesłanki wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa ( ust.2 ). W orzecznictwie od dawna uważa się, że chodzi tu o oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Z tej pozycji oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa ( wyrok NSA z 7 października 2011r., II OSK 1521/10 opubl. W CBOSA). W tych zatem granicach badaniu podlegała także decyzja uznająca działkę nr [...] za mienie gromadzkie. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera w tym względzie żadnych wyjaśnień, można natomiast przypuszczać, że skoro według organu decyzja jest prawidłowa, tym bardziej nie ma podstaw do zarzucenia wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. Na tle treści zaskarżonej decyzji wniosek taki uznać należy jednak za przedwczesny. Wspomniana ustawa o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nie definiuje pojęcia mienia gromadzkiego. Jej art. 1 ust.2 stanowi jedynie, że mienie gromadzkie obejmuje nieruchomości rolne, leśne i obszary wodne inne, niż wspólnoty gruntowe wymienione w ust.1 stanowiące mienie gromadzkie w rozumieniu przepisów o zarządzie takim mieniem, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy były faktycznie użytkowane wspólnie przez mieszkańców wsi. Według definicji zawartej w § 1 pkt.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 listopada 1962r. w sprawie zarządu mieniem gromadzkim oraz trybu jego zbywania ( DZ. U Nr 64, poz. 303 ze zmianami ) za mienie gromadzkie rozumie się mienie, które do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 25 września 19544r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołania gromadzkich rad narodowych stanowiło majątek dawnych gromad jako majątek gromadzki, dobro gromady oraz inne prawa majątkowe. Przez dawne gromady należy zaś rozumieć gromady istniejące w dniu wejścia w życie wspomnianej ustawy z dnia 25 września 1954r. ( § pkt.3 ). Organ był zatem zobowiązany ustalić, czy przedmiotowa nieruchomość należała do istniejących do 1954r. gromad, a poza tym, czy była faktycznie użytkowana wspólnie przez mieszkańców wsi przed wejściem ustawy w życie. W istocie za przesadzające w tej kwestii Kolegium uznało treść protokołu z ustalenia stanu użytkowania nieruchomości położonej we wsi C. M. z dnia 2 czerwca 2011r. kiedy dwaj świadkowie, mieszkańcy wsi, oświadczyli, że działka nr [...] stanowi mienie gromadzkie, jest użytkowana jako rów istniejący już przed 1962r. służący do odprowadzenia wód opadowych z przyległych gruntów. W pochodzącym z 1966r. rejestrze pomiarowo – klasyfikacyjnym gruntów Gromady S. Z. wieś C. M. działkę zakwalifikowano jako wodociek będącą w posiadaniu Inspektoratu Wodnych Melioracji w Z. . Z kolei według wypisu z rejestru gruntów z dnia 8 sierpnia 2011r. działka nr [...] jest opisana jako W – grunty pod rowami, stanowiąca własność Skarbu Państwa w posiadaniu Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Z. . Jednak już w piśmie z dnia 18 kwietnia 2011r. organ ten informował skarżącego, że rów położony w sąsiedztwie działki nr [...] nie figuruje w ewidencji urządzeń melioracyjnych. W piśmie z dnia 31 sierpnia 2011r. stwierdził zaś jednoznacznie, że działka nr [...] nie figuruje w ewidencji urządzeń melioracji szczegółowych, a on sam nie jest jej zarządcą lub użytkownikiem. Natomiast z treści decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. z dnia 3 [...]. wynika, że rów znajdujący się na działce skarżących o nr [...] nie jest melioracyjny i nie jest objęty działalnością Gminnej Spółki Wodnej w S. Z. . Jednocześnie stwierdzono, że rów wyłączono z ewidencji urządzeń melioracyjnych w 1978r. z chwilą wejścia do realizacji zadania inwestycyjnego " R. L. ". Nie jest jednak wiadome, czy rów od początku nie był melioracyjny, czy był w ewidencji, a następnie został z niej wykreślony. Nie wiadomo także z jakich powodów wyłączenie nastąpiło, ani nawet, kiedy rów do ewidencji został wpisany. Powyższe dane należało skonfrontować z zeznaniami świadków, według których działka stanowi mienie gromadzkie w postaci rowu służącego do odprowadzania wód opadowych z przyległych gruntów, co miało miejsce już od 1962r. Informacja ta jest o tyle istotna, że stosownie do pisma Starosty Zamojskiego z dnia 26 czerwca 2014r. organ nie posiada informacji, kiedy i przez kogo rów został wykonany. Nie wiadomo także na jakich podstawach organ uważa, że odrębny numer geodezyjny rów otrzymał w roku 1964 na podstawie dokumentacji nr [...]. Według mapy (kopii operatu ) znajdującego się w aktach sprawy, stanowiącej załącznik do pisma Starosty z dnia 26 czerwca 2014r. część działki nr [...] oznaczona jest jedynie jako "rów", bez odrębnego numeru. Co więcej, jeśli porównać powierzchnie działek nr [...] i [...] wskazane w powołanym operacie 112.03.1/64 z ujawnionymi w aktach notarialnych ich zakupu, widać, że są one takie same. Może to oznaczać, że w dacie wejścia w życie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych rów nie stanowił odrębnej działki i był użytkowany jedynie przez właścicieli wspomnianych działek. Skoro skarżący wskazywali, że stanowił granicę pomiędzy działkami [...] i [...] kwestię tę należało wyjaśnić. Jeśli w istocie tak było to należało wskazać na czym miałoby polegać jej wspólne użytkowanie przez mieszkańców wsi. Podkreślić należy, że wprawdzie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ nie prowadzi uzupełniającego materiału dowodowego ograniczając się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej ( wyroki z dnia 15 maja 2013r. II OSK 61/12, 29 stycznia 2013r. II OSK 1807/11, 19 września 2013r. II OSK 1225/12 16 maja 2014r. II OSK 2992/12 wszystkie opubl. w CBOSA, por. jednak pogląd odmienny prezentowany w wyrokach NSA z dnia 18 czerwca 2014r. II OSK 140/13 I II OSK 139/13 oraz podane tam orzecznictwo i komentarz opubl. w CBOSA ), to przecież nie można rozstrzygnąć o spełnieniu bądź niespełnieniu przesłanki rażącego naruszenia prawa bez zbadania i odniesienia się do przesłanek określonych w art. art. 8 ust.1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Stąd też zgodzić należy się z Naczelnym Sądem Administracyjnym, że powołana wyżej reguła nie oznacza brak możliwości uwzględnienia dowodów ujawnionych w postępowaniu nadzwyczajnym. Z tym jednak zastrzeżeniem, jak uznał sąd, że dowody zgromadzone w postępowaniu nadzwyczajnym nie służą wyłącznie ustaleniu stanu faktycznego istotnego dla subsumcji dokonywanej w świetle unormowania stanowiącego podstawę prawną kontrolowanej decyzji, lecz mają być wykorzystane do oceny ważności decyzji. Jeżeli więc organ nadzoru dysponuje nowymi dowodami, to ustalony na ich podstawie stan faktyczny sprawy musi być skonfrontowany z ustaleniami wynikającymi z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu zwyczajnym. Następnie organ nadzoru powinien ocenić, czy na etapie wykładni i zastosowania w sprawie konkretnych przepisów prawa materialnego doszło do podjęcia rozstrzygnięcia z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa ( wyrok z dnia 14 maja 2014r. I OSK 2476/12 opubl. w CBOSA ) Uwaga ta na tle sprawy jest o tyle istotna, że decyzja Starosty Z.o z dnia [...]. nie zawiera uzasadnienia, co uniemożliwia poznanie motywów, jakimi kierował się organ zajmując stanowisko, negowane obecnie przez skarżących. Zaznaczyć też należy, że jeśli przedmiotem postępowania jest ustalenie, czy na dzień 5 lipca 1963r. przedmiotowa działka stanowiła mienie gromadzkie w rozumieniu powołanych wcześniej przepisów, to zupełnie niezrozumiale było skupianie uwagi na datach zakupu poszczególnych działek przez skarżących i treści zawartych umów. Wywodzone na tej podstawie wnioski mogły co najwyżej mieć znaczenie dla uznania skarżących za strony postępowania, ta jednak okoliczność została już przesądzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 listopada 2012r. Ponownie rozpoznając sprawę należy skonfrontować wskazane powyżej okoliczności z dowodami stanowiącymi podstawę orzekania w postępowaniu zwykłym i dopiero wtedy ocenić, czy w sprawie ma miejsce wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 ust. 2 kpa. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit.c) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ustawy oraz § 14 ust.2 pkt.1 lit.c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w prawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( tekst jedn. Dz. U z 2013r, poz. 490 ).