II SA/Lu 1193/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca),, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi T. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] września 2016 r., znak: [...], Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.), po rozpoznaniu zażalenia T. S. (dalej: skarżąca) oraz B. K. (dalej także: inwestor), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. P. z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...], ustalające opłatę legalizacyjną. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wyjaśnił, że organ pierwszej instancji w toku postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie ustalił, że inwestor wybudował w latach 2013-2015 samowolnie, to jest bez wymaganego pozwolenia na budowę, budynek rekreacji indywidualnej – domek letniskowy, na działce nr ewid. [...], położonej w [...], w gminie K.. W związku z tym, organ ten postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2016 poz. 290 ze zm.), wstrzymał inwestorowi prowadzenie robót budowlanych związanych z budową domu letniskowego oraz nałożył na niego obowiązek przedłożenia w terminie do [...] maja 2016 r. określonych dokumentów. W dniu [...] maja 2016 r. do organu pierwszej instancji wpłynęło pismo inwestora przekazujące wskazane w tym postanowieniu dokumenty. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: jw., nałożył na inwestora obowiązek usunięcia, w terminie do dnia [...] lipca 2016 r., określonych w tym postanowieniu nieprawidłowości przedłożonego projektu budowlanego. W dniu [...] lipca 2016 r. do organu wpłynęła uzupełniona dokumentacja inwestora. W tej sytuacji wymienionym na wstępie postanowieniem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. L. ustalił inwestorowi opłatę legalizacyjną w wysokości 25 000 zł. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym organ drugiej instancji stwierdził, że wysokość opłaty legalizacyjnej została ustalona przez organ pierwszej instancji prawidłowo, na podstawie art. 49 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 59f ust.1 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy podkreślił, że spełnienie przez inwestora wszystkich przesłanek legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz uiszczenie w terminie opłaty legalizacyjnej, zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego (art. 49 ust. 4 ustawy Prawo budowlane). W przypadku zaś nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej organ nadzoru budowlanego nakazuje – w drodze decyzji – rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, co wynika z art. 49 ust. 3 w zw. z 48 ust. 1 wskazanej ustawy. Opłata legalizacyjna, jak wskazał organ, stanowi – w stosunku do nakazu do rozbiórki – prawną alternatywę przywrócenia porządku budowlanego, uzależnioną od wyboru sprawcy samowoli. Skargę do Sądu na postanowienie organu drugiej instancji złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie postanowień obu instancji, z uwagi na naruszenie: - art. 7 i 77 k.p.a., przez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz zaniechanie rozpatrzenia materiału dowodowego w całości, wskutek nieustosunkowania się do zarzutów zawartych w odwołaniu, dotyczących właściwości omawianego budynku, wskazujących na jego mieszkalny, a nie letniskowy charakter oraz wskutek błędnego przyjęcia, że na kwalifikację obiektu jako letniskowy wskazuje treść projektu budowlanego z zupełnym pominięciem oceny właściwości i przeznaczenia przedmiotowego budynku; - art. 7 i 77 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że wspomniany budynek został wybudowany zgodnie z obowiązującymi dla obszaru działki inwestora ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w świetle których teren ten oznaczony jest symbolem "MR", co oznacza "teren zabudowy zagrodowej", a nie teren przeznaczony pod zabudowę rekreacyjną; - art. 48 i art. 49 w zw. z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez bezzasadne przyjęcie, że budynek, będący przedmiotem niniejszego postępowania legalizacyjnego jest domkiem letniskowym, a nie budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, co doprowadziło do błędnego ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2017 r. inwestor wraz z żoną – H. K. wnieśli o oddalenie skargi, wskazując, że wbrew zarzutom skarżącej, omawiany budynek jest budynkiem rekreacji indywidualnej oraz że zgodnie z zaświadczeniem Wójta Gminy K. z dnia [...] lutego 2016 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza zabudowę letniskową na działce nr ewid. [...], położonej w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane - oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Jeśli więc właściwy organ nie stwierdzi istotnych nieprawidłowości badając sprawę w granicach określonych w art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, bądź po usunięciu nieprawidłowości w wyznaczonym terminie, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, tenże organ ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Postępowanie to jest postępowaniem incydentalnym w ramach prowadzonego postępowania legalizacyjnego, przy czym na postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej przysługuje zażalenie i z tego względu postanowienie to jest zaskarżalne do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 49 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 tej ustawy, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Odnosząc powyższe reguły do okoliczności rozstrzyganej sprawy zauważyć należy, że prawidłowość ustalenia opłaty legalizacyjnej nie budzi wątpliwości. Skoro bowiem opłata legalizacyjna stanowi iloczyn pięćdziesięciokrotnej stawki opłaty oraz współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu (w) budowlanego, to kwestią różnicującą opłatę jest zasadniczo współczynnik kategorii obiektu i współczynnik wielkości obiektu, określone w załączniku do Prawa budowlanego. W przypadku obiektu wzniesionego przez B. K. zastosowanie znajduje współczynnik właściwy dla kategorii III obiektów, obejmującej inne niewielkie budynku jak: domy letniskowe, budynki gospodarcze, garaże do dwóch stanowisk włącznie odpowiednio: k =1,0 i w =1,0. Odnosząc się w tym zakresie do zarzutów skargi stwierdzić należy, że ustalając wysokość opłaty legalizacyjnej organy obu instancji nie naruszyły art. 48 i art. 49 w zw. z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącej owo naruszenie miało być skutkiem bezzasadnego przyjęcie, że budynek, będący przedmiotem postępowania legalizacyjnego jest domkiem letniskowym, a nie budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Zauważyć należy, że charakter obiektu budowlanego co do zasady wynika z przeznaczenia określonego w projekcie budowlanym przedstawionym przez stronę (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2006 r., II OSK 616/05). Zasada ta jest konsekwencją rozwiązania przyjętego przez ustawodawcę, a mianowicie tego, że organ nadzoru prowadzi postępowanie legalizacyjne w odniesieniu do obiektu budowlanego o takim charakterze, jaki został określony w projekcie załączonym do wniosku o udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Projekt budowlany złożony przez B. K. dotyczy obiektu budowlanego określonego jako "dom letniskowy", przy czym projekt ten został złożony w wykonaniu postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. P. z dnia [...] stycznia 2016 r. ([...]), którym taki obowiązek nałożono na inwestora, wstrzymując prowadzenie robót budowlanych związanych z budową domu letniskowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony przez organ odwoławczy, że rozróżnienie kategorii budynków letniskowych od mieszkalnych opiera się na kryterium przeznaczenia (np. cech technicznych i praktycznych), a o zaliczeniu ich do określonej kategorii przesądza ich podstawowa funkcja, która znajduje wyraz w możliwości usytuowania ich tylko w miejscu przeznaczonym pod zabudowę danego rodzaju w planie zagospodarowania przestrzennego i w pozwoleniu na budowę, w którym określa się rodzaj obiektu budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 1992 r., sygn. akt SA/Gd 1169/92). Zasadnie więc organ odwoławczy stwierdził, że w okolicznościach sprawy na kwalifikację obiektu jako letniskowego wskazuje treść projektu budowlanego sporządzonego przez mgr inż. arch. P. A., w tym opis techniczny zawarty w tym opracowaniu. Poza tym w obowiązującym stanie prawnym należy odróżnić kwestię zasadniczej funkcji obiektu budowlanego – domu letniskowego – od zagadnienia sposobu jego faktycznego wykorzystywania, bądź spełnienia dalej idących funkcjonalności, charakterystycznych dla domu mieszkalnego, czego skarżąca nie wzięła pod uwagę. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2012 r. (II OSK 139/11) stwierdził, że wybudowany dom letniskowy może w rzeczywistości spełniać też wymogi budynku mieszkalnego jednorodzinnego, co nie zmienia tego, że obiekt należy kwalifikować zgodnie z pozwoleniem na budowę. W tym stanie rzeczy, mając na uwadze to, że z uchwały Rady Gminy K. z dnia [...] października 2002 r., Nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. wynika, że działka nr ewid [...], na której zlokalizowany jest budynek, przeznaczona jest pod teren zabudowy zagrodowej z dopuszczeniem przekształcenia siedlisk na zabudowę letniskową, a także opierając się na treści zaświadczenia Wójta Gminy K. z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...] (k. 46 akt administracyjnych) o zgodności budowy domu letniskowego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi, uznając także w tym zakresie jej zarzuty za chybione. Organy administracji, zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. ustaliły wszystkie istotne okoliczności sprawy, a dokonane przez nie ocena materiału dowodowego zgromadzonego w aktach, nie nosi znamion dowolności, czemu dał stosowny wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które zostało sporządzone zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie dopatrzył się również w sprawie naruszenia innych przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności wymaga podkreślenia, że mając na uwadze opisane wyżej okoliczności sprawy, nie można zarzucić organom obu instancji naruszenie zasady zaufania wynikającej z art. 8 k.p.a. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) skargę oddalił.