II SA/Lu 1205/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca),, Sędzia WSA Robert Hałabis, Protokolant Asystent sędziego Kazimierz Marszałek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 listopada 2014 r. sprawy ze skargi A.J. i A.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [..] nr [..] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. na rzecz A.J. i A. J. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 144, 145 i art. 146 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz uchwały Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 77, poz. 1482), Wójt Gminy S.: 1) ustalił A. i A. małż. J., właścicielom nieruchomości nr [...] o pow. 0,09 ha, położonej w miejscowości J., opłatę adiacencką w wysokości 2 435,40 zł z tytułu wzrostu wartości tej nieruchomości na skutek wybudowania sieci wodociągowej i kanalizacyjnej; 2) ustaloną kwotę nakazał uiścić na rzecz Gminy S. jednorazowo, w terminie 14 dni, licząc od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna; 3) poinformował, że w razie zwłoki w uiszczeniu opłaty w określonym terminie będą pobierane odsetki na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] – sprostowaną następnie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z., po rozpatrzeniu odwołania A. i A. małż. J., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej jako "k.p.a."), uchyliło decyzję organu I instancji w całości i orzekło w następującym zakresie: 1) ustaliło A. i A. małż. J., właścicielom nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], ark. mapy ewid. [...], położonej w miejscowości J., opłatę adiacencką w wysokości 1.217,70 zł z tytułu wzrostu wartości tej nieruchomości na skutek wybudowania sieci kanalizacyjnej sanitarnej ; 2) ustaloną kwotę nakazało uiścić na rzecz Gminy S. jednorazowo, po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna; 3) poinformowało, że w razie zwłoki w uiszczeniu opłaty w określonym terminie będą pobierane będą odsetki ustawowe. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że najważniejszą kwestią wymagającą ustalenia w niniejszej sprawie jest to, czy w dacie stworzenia warunków podłączenia nieruchomości A. i A. małż. J. do urządzeń infrastruktury technicznej istniała uchwała Rady Gminy S. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Kolegium wyjaśniło, że uchwałę w tym przedmiocie (nr [...]) Rada Gminy podjęła w dniu [...] marca 2011 r., przy czym uchwała ta weszła w życie w dniu [...] czerwca 2011 r. Organ I instancji przyjął, że dniem, w którym stworzono warunki podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej był dzień [...] listopada 2011 r., tj. data komisyjnego odbioru technicznego sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Organ odwoławczy nie zaaprobował natomiast w całości tego stanowiska. Wskazał, że z materiału dowodowego sprawy wynika, iż A. J. już w dniu [...] maja 2011 r. zawarła z Gminą S. umowę na dostarczanie wody. Zatem już w tej dacie – w ocenie Kolegium – odwołujący mieli stworzoną możliwość podłączenia do sieci wodociągowej, co też faktycznie uczynili. Wówczas nie obowiązywała jednak jeszcze powołana wyżej uchwała Rady Gminy S. z dnia [...] marca 2011 r. Inaczej natomiast – jak wskazał organ II instancji – ma się rzecz z siecią kanalizacyjną, albowiem odwołujący nie zawarli umowy o odprowadzanie ścieków i korzystają z własnego szamba. W tej sytuacji Kolegium uznało, że zgodnie z "ogólną regułą" A. i A. małż. J. możliwość podłączenia ich nieruchomości do sieci kanalizacyjnej mieli stworzoną w dniu końcowego odbioru technicznego urządzeń infrastruktury, tj. [...] listopada 2011 r. W tym dniu obowiązywała zaś już uchwała Rady Gminy S. o ustaleniu stawek procentowych dla opłaty adicenckiej, co oznacza, że naliczenie przedmiotowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wybudowaniem sieci kanalizacyjnej jest w pełni zasadne. Mając zatem na uwadze, że zgodnie ze sporządzonym na potrzeby niniejszej sprawy operatem szacunkowym z dnia [...] listopada 2011 r. (zaktualizowanym na dzień [...] stycznia 2013 r.), wartość szacunkowa nieruchomości odwołujących po wybudowaniu sieci kanalizacyjnej wzrosła o kwotę 4.059,00 zł, organ odwoławczy, przy zastosowaniu 30% stawki określonej w ww. uchwale Rady Gminy S., ustalił dla A. i A. małż. J. opłatę adiacencką w kwocie 1.217,70 zł. Kolegium zaznaczyło przy tym, że oceniając operat szacunkowy jako materiał dowodowy, nie znalazło podstaw do zakwestionowania dokonanej w nim wyceny nieruchomości. Wskazało również, że rzeczoznawca, na żądanie Kolegium, w piśmie z dnia [...] lipca 2013 r. wyjaśnił, iż nie uwzględniał faktu korzystania przez niektórych właścicieli z wcześniej wybudowanych odcinków sieci wodno - kanalizacyjnej, czy też posiadania szamba lub/i własnego ujęcia wody, bowiem w świetle przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, standardów zawodowych rzeczoznawców majątkowych, a także orzecznictwa sądów administracyjnych, przy określeniu wartości nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu, dla ustalenia opłat adiacenckich, nie uwzględnia się wartości części składowych tej nieruchomości. A. i A. małż. J. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego, domagając się jej uchylenia w całości, jak również uchylenia w całości poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] czerwca 2012 r. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie: - art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez niedostateczne i niedokładne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy mających istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, a mianowicie nie wzięcie pod uwagę dokumentacji realizacji inwestycji infrastruktury oraz twierdzeń odwołujących, z których wynika, że warunki do podłączenia ich nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej zostały stworzone przed dniem [...] czerwca 2011 r.; - art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji całkowicie odmiennej, aniżeli w innych analogicznych sprawach o identycznym stanie faktycznym; - art. 10 § 1 k.p.a. w zw. art. 81 k.p.a. poprzez niezapewnienie odwołującym zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w toku postępowania przed organem II instancji, przez co nie mogli oni wypowiedzieć się co do okoliczności faktycznych, które zostały uznane za udowodnione przez organ II instancji; - art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 86 k.p.a. poprzez zaniechanie przesłuchania odwołujących, podczas gdy pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy; - art. 79 § 1 k.p.a. poprzez nie powiadomienie odwołujących o terminie wizji lokalnej nieruchomości; - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji w części dot. pkt 2. i orzeczenie w tym zakresie, podczas gdy w wyniku naruszenia przepisów prawa procesowego jedynym prawidłowym rozstrzygnięciem powinno być uchylenie decyzji organu I instancji w całości. W uzasadnieniu skargi skarżący zakwestionowali ustaloną przez organ odwoławczy datę stworzenia możliwości przyłączenia ich działki o nr ewid. [...] do sieci kanalizacyjnej, wskazując, że również w przypadku tej sieci możliwość podłączenia ich nieruchomości powstała przed dniem [...] czerwca 2011 r., tj. przed dniem wejścia w życie uchwały Rady Gminy S. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Skarżący podkreślili, że organ odwoławczy pominął fakt, iż przed tą datą do tej samej nitki sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, do której mają możliwość podłączyć ich nieruchomość, podłączyli się ich sąsiedzi, zawierając umowę o dostarczanie wody i odbiór ścieków. Przyjęcie daty [...] listopada 2011 r., jako tej, z którą należy wiązać termin stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości skarżących do urządzeń infrastruktury jest zatem – w ich ocenie – niezgodne z rzeczywistym stanem rzeczy. W kwestii naruszenia przepisów postępowania skarżący podnieśli między innymi, że organ odwoławczy przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe, a jednocześnie nie umożliwił skarżącym zapoznania się ze zgromadzonym w toku tego postępowania materiałem dowodowym. Kolegium zwróciło się bowiem do rzeczoznawcy majątkowego o wyjaśnienie powodów nieuwzględnienia w operacie faktu korzystania przez właścicieli niektórych nieruchomości z wcześniej wybudowanych odcinków sieci wodno-kanalizacyjnej, czy też posiadania szamba lub/i własnego ujęcia wody. Rzeczoznawca udzielił zaś odpowiedzi w piśmie, o którego istnieniu skarżący nie wiedzieli. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana z naruszeniem prawa. Wyjaśnić przy tym należy, że Sąd uwzględnił skargę z przyczyn w niej niepodniesionych, które to przyczyny miał obowiązek wziąć pod rozwagę z urzędu, w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Konsekwencją wyrażonej tym przepisem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest natomiast uregulowany w art. 138 § 1 i 2 k.p.a. zakres dopuszczalnych rozstrzygnięć organu odwoławczego. W myśl tego przepisu, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze (§ 1). Organ odwoławczy może ponadto uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (§ 2). W niniejszej sprawie jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i w oparciu o ten przepis, uchylając decyzję pierwszoinstancyjną w całości, orzekło co do istoty sprawy, w ten sposób, że – w pkt 1 rozstrzygnięcia - ustaliło skarżącym opłatę adiacencką w wysokości 1.217,70 zł z tytułu wzrostu wartości ich nieruchomości na skutek wybudowania sieci kanalizacyjnej, w pkt 2 – określiło termin zapłaty przedmiotowej należności, a w pkt 3 sentencji decyzji – poinformowało o możliwości naliczania odsetek ustawowych od tej należności w razie nieuregulowania jej w terminie. W ocenie Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy podjęte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. rozstrzygniecie narusza dyspozycję art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem jest niekompletne. Z przepisu tego wynika bowiem wprost, że w razie wydania przez organ II instancji rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjno-reformatoryjnym, organ ten ma obowiązek orzec co do istoty sprawy lub/i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w takim zakresie, w jakim uchylił decyzję pierwszoinstancyjną. Wydana w niniejszej sprawie decyzja Wójta Gminy S. z dnia [...] czerwca 2012 r. orzekała o ustaleniu skarżącym opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości ich nieruchomości ze względu na stworzenie możliwości jej podłączenia zarówno do sieci wodociągowej, jak i kanalizacyjnej. Tymczasem uchylając tę decyzję w całości, a więc zarówno w zakresie dotyczącym sieci wodociągowej, jak i kanalizacyjnej, organ II instancji orzekł o ustaleniu opłaty adiacenckiej jedynie w związku z realizacją sieci kanalizacyjnej, pomijając natomiast orzeczenie w zakresie odnoszącym się do stworzenia warunków do podłączenia do sieci wodociągowej. W ocenie Sądu, skoro organ odwoławczy uznał, że ustalenie opłaty adiacenckiej wynikającej z realizacji sieci wodociągowej – odmiennie niż kanalizacyjnej – było bezzasadne, to winien orzec o umorzeniu postępowania pierwszoinstancyjnego w tej części, bowiem również ten jego zakres objęty był uchyloną decyzją organu I instancji. Nie sposób natomiast przyjąć domniemania rozstrzygnięcia organu odwoławczego w danej części postępowania odwoławczego jedynie w oparciu o treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, tym bardziej, że również w jej uzasadnieniu kwestia ta nie została wyrażona wprost. Ponadto argumenty podniesione w uzasadnieniu decyzji administracyjnej i tak nie mogą konwalidować braku kluczowego, konstytutywnego elementu decyzji, jakim jest jej rozstrzygnięcie. Zatem w sytuacji, gdy odwołanie dotyczy całości decyzji – jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie – to decyzja organu drugoinstancyjnego musi być zgodna z takim zakresem odwołania i również rozstrzygać o całości sprawy. Jeżeli zaś organ odwoławczy, pomimo uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej w całości, orzekając co do istoty sprawy pomija pewien zakres postępowania objęty rozstrzygnięciem pierwszoinstancyjnym, to tym samym narusza dyspozycję art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Takiego zaś właśnie uchybienia dopuścił się organ odwoławczy w niniejszej sprawie, pomijając w swej decyzji rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości skarżących w związku ze stworzeniem możliwości jej podłączenia do sieci wodociągowej. Opisana wyżej niekompletność rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, wymagająca uzupełnienia przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, czyni przedwczesnym dokonywanie merytorycznej oceny zasadność naliczenia skarżącym opłaty adiacenckiej, czy to w kwocie ustalonej przez organ odwoławczy, czy też przez Wójta Gminy S. Na obecnym etapie postępowania należy jednak dodatkowo zwrócić uwagę, na zasadność zarzutu dotyczącego naruszenia przez Kolegium art. 10 § 1 k.p.a., a to w celu wyeliminowania tego uchybienia w toku ponownego postępowania przed tym organem. Wyjaśnić należy, że przepis ten nakazuje organom zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu, a przed wydaniem decyzji umożliwienie im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań. Jego naruszenie jest tym bardziej widoczne, jeśli zauważyć, że według art. 156 ust.1a ustawy o gospodarce nieruchomościami organ, który zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego jest obowiązany umożliwić osobie, której interesu prawnego dotyczy jego treść, jego przeglądanie oraz sporządzanie notatek i odpisów. W ocenie Sądu, skoro Kolegium oparło swą decyzję m.in. na zaktualizowanym w dniu [...] stycznia 2013 r. operacie szacunkowym oraz wyjaśnieniach biegłego, złożonych w piśmie z dnia [...] lipca 2013r., to powinno było o tych okolicznościach powiadomić wcześniej skarżących. Obowiązek ten mógł zostać wykonany poprzez osobne zawiadomienie strony o dokonanej aktualizacji operatu szacunkowego, a następnie o pozyskaniu pisemnych wyjaśnień rzeczoznawcy, bądź łącznie z zawiadomieniem strony o możliwości zapoznania się z materiałem sprawy przed wydaniem decyzji. Kolegium nie wykonało jednak przedmiotowego obowiązku w żaden z opisanych sposobów. Gwoli wyjaśniania wskazać należy, że wbrew przekonaniu skarżących nie ma natomiast uzasadnionych podstaw do postawienia Kolegium zarzutu naruszenia art. 79 § 1 k.p.a., co miałoby przejawiać się brakiem powiadomienia o oględzinach (wizji lokalnej) nieruchomości. Podkreślić należy, że dokonywane przez rzeczoznawcę majątkowego oględziny nieruchomości w związku ze sporządzeniem operatu szacunkowego nie mogą być utożsamiane z oględzinami, o których stanowi art. 79 § 1 k.p.a. Oględziny przeprowadzane przez rzeczoznawcę majątkowego w związku z przygotowywanym przez niego operatem szacunkowym służą przygotowaniu i opracowaniu tego operatu. Nie stanowią zatem samodzielnego środka dowodowego. Obowiązek przewidziany art. 79 § 1 k.p.a. odnosi się zaś jedynie do oględzin traktowanych jako samodzielny środek dowodowy w postępowaniu administracyjnym (por. wyroki NSA: z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/10 oraz z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2366/11, a także wyrok WSA w Białymstoku z dnia 8 lutego 2005 r., sygn. akt II SA/Bk 717/04 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Skoro natomiast oględziny przeprowadzone przez rzeczoznawcę majątkowego w związku z przygotowywanym przez niego operatem szacunkowym nie są tożsame z oględzinami, o których stanowi art. 79 § 1 k.p.a., to nie można wymagać od organu administracji, aby powiadamiał strony o miejscu i terminie ich przeprowadzenia przez rzeczoznawcę majątkowego. Podsumowując wskazać należy, że zaskarżona decyzja obarczona jest naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w stopniu rzutującym na rozstrzygniecie sprawy. Z tego względu Sąd, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji, zaś na mocy art. 152 p.p.s.a., o jej niewykonalności do czasu uprawomocnienia się wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania znajduje natomiast uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a. Rozpatrując ponownie odwołanie skarżących od decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] czerwca 2012 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględni wszystkie przedstawione w niniejszym wyroku wnioski, a swoim rozstrzygnięciem obejmie całość decyzji organu I instancji.