II SA/Lu 1272/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Referent stażysta Kinga Górka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 marca 2018 r. sprawy ze skargi Spółki Akcyjnej na akt Dyrektora Archiwum Państwowego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie obowiązku prowadzenia archiwum zakładowego uchyla zaskarżony akt. Aktem administracyjnym z [...] sierpnia 2002 r., znak: [...], Dyrektor Archiwum Państwowego [...] (dalej także: Dyrektor Archiwum), działając na podstawie art. 33 ustawy z dnia 14 lipca 1983 roku o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U. nr 38, poz. 173 ze zm., dalej także: ustawa), ustalił [...] Spółkę Akcyjną z siedzibą w L. (dalej także: Spółka) jednostką, w której powstają materiały archiwalne wchodzące do państwowego zasobu archiwalnego. Pismem z [...] lutego 2017 r. Spółka zwróciła się do Dyrektora Archiwum o "potwierdzenie braku obowiązku prowadzenia archiwum zakładowego". W odpowiedzi na ten wniosek Dyrektor Archiwum pismem z [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], poinformował, że akt z dnia [...] sierpnia 2002 r., dotyczący ustalenia Spółki jako jednostki, w której powstają materiały archiwalne wchodzące do państwowego zasobu archiwalnego, posiada moc obowiązującą i powinien zostać utrzymany. Dyrektor Archiwum wskazał, że uznanie Spółki za podmiot wytwarzający materiały archiwalne wynikało z przeprowadzonej analizy działalności statutowej jednostki oraz rodzajów dokumentacji tworzonych i gromadzonych w związku z jej funkcjonowaniem. Organ wyjaśnił, że w piśmie z dnia [...] września 2002 r. stanowiącym odpowiedź na akt ustalenia archiwum zakładowego w Spółce, Prezes Zarządu Spółki informował o podjęciu czynności zmierzających do zorganizowania archiwum zakładowego oraz o usytuowaniu go w strukturze Spółki. Tym samym Spółka uznała akt ustalający ją jako wytwórcę materiałów archiwalnych za prawnie wiążący. W ocenie Dyrektora Archiwum, od tego momentu Spółka podlega bezpośredniemu nadzorowi Archiwum Państwowego [...], prowadzi archiwum zakładowe, w którym gromadzone są materiały archiwalne i dokumentacja niearchiwalna. W dniu [...] kwietnia 2017 r. Spółka wezwała Dyrektora Archiwum do usunięcia naruszenia prawa, poprzez merytoryczne rozpatrzenie żądań zawartych we wniosku Spółki z dnia [...] lutego 2017 r. i orzeczenie braku obowiązku prowadzenia archiwum zakładowego. Pismem z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...], Dyrektor Archiwum podtrzymał swoje stanowisko wyrażone we wskazanym piśmie z dnia [...] kwietnia 2017 r. Skargę na powyższe pismo z dnia [...] maja 2017 r. złożyła Spółka wnosząc o uchylenie tego aktu, jako wydanego bez podstawy prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z 16 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 639/17, odrzucił tę skargę, uznając, że pismo Dyrektora Archiwum z [...] maja 2017 r. nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, w myśl art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej, uchylił postanowienie WSA w Lublinie z 16 sierpnia 2017 r. i wskazał, że kwestionowane w sprawie pismo jest aktem, o którym mowa w cytowanym przepisie, a zatem służy na nie skarga do sądu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Archiwum wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że w postanowieniu z 14 grudnia 2017 r. (sygn. akt I OSK 2660/17) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że kwestionowane w sprawie pismo z [...] maja 2017 r. Dyrektora Archiwum Państwowego (znak: [...]) jest aktem, na który służy skarga do sądu administracyjnego, bowiem w sposób bezpośredni dotyczy obowiązku nałożonego na skarżącą kasacyjnie spółkę na podstawie art. 33 ust. 1 cyt. ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. NSA stwierdził ponadto, że w tym piśmie organ w sposób władczy ustalił, że na spółce spoczywa w dalszym ciągu obowiązek prowadzenia archiwum zakładowego, wynikający z aktu administracyjnego Dyrektora Archiwum z [...] sierpnia 2002 roku (znak: [...]), uznającego spółkę za jednostkę, w której powstają materiały archiwalne wchodzące do państwowego zasobu archiwalnego. NSA podkreślił przy tym, że postępowanie poprzedzające wydanie aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie jest postępowaniem regulowanym przepisami prawa, zaś podmiot, na którym spoczywa obowiązek wypływający wprost z ustawy nie jest stroną tego postępowania. W konsekwencji, zdaniem NSA, nie ma przepisów, które określałyby procesowe prawa i obowiązki tego podmiotu w postępowaniu przed organem państwa, poprzedzającym wydanie aktu stwierdzającego istnienie obowiązku, a zatem trudno oczekiwać, że działania organu w tym względzie będą w pełni sformalizowane (por. np. wyrok NSA z 17 lutego 2016 roku sygn. akt I OSK 2272/15). Biorąc w pierwszej kolejności pod uwagę przytoczone wyżej oceny wyrażone w postanowieniu NSA z 14 grudnia 2017 r., trzeba zauważyć, że mają one istotne znaczenie przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy. Zgodnie bowiem z art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W konsekwencji, pozostając w granicach oceny wrażonej przez NSA, przyjąć należy, że uznanie pisma Dyrektora Archiwum Państwowego z [...] maja 2017 r. (znak: [...]) za akt w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ustalający, że "na spółce spoczywa w dalszym ciągu obowiązek prowadzenia archiwum zakładowego, stwierdzając brak podstaw do jego zniesienia", prowadzi do oczywistego wniosku, że akt ten z uwagi na jego wady nie pozwala na jego merytoryczną ocenę w ramach kontroli sądowoadministracyjnej. Jakkolwiek bowiem zaskarżony akt Dyrektora Archiwum Państwowego nie jest decyzją administracyjną, lecz innym aktem administracyjnym w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., do którego wprost nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej jako: k.p.a.), w tym art. 107 § 3 k.p.a. (przewidujący obowiązek zawarcia w decyzji jej uzasadnienia; zob. wyrok NSA z 24 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 2288/14 ), to jednak z treści tego aktu winno wynikać w sposób niewątpliwy, że utrzymanie obowiązku zorganizowania i prowadzenia archiwum zakładowego - wynikającego z mocy samego prawa (art. 33 ust. 1 zd. 1 cyt. ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach), było wynikiem zindywidualizowanej oceny organu, znajdującej potwierdzenie w ustalonym stanie faktycznym. Podzielić należy pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 lutego 2016 r. (sygn. akt I OSK 2272/15), że samo postępowanie poprzedzające wydanie takiego aktu nie jest postępowaniem regulowanym przepisami prawa, zaś podmiot, na którym spoczywa obowiązek wypływający wprost z ustawy nie jest stroną tego postępowania, niemniej jednak brak prawnie unormowanej procedury nie zwalnia organu administracji od dopełnienia podstawowych obowiązków, składających się na proces stosowania prawa, a więc w szczególności obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, na podstawie dopuszczonych przez prawo (art. 7 Konstytucji) środków dowodowych. W okolicznościach rozstrzyganej sprawy obowiązek wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy winien zostać zrealizowany w odniesieniu do zarzutów, skonkretyzowanych przez Spółkę w pismach z [...] lutego 2017 r. i [...] kwietnia 2017 r., czego organ nie wykonał. Jak bowiem wynika to z treści zaskarżonego aktu, Dyrektor Archiwum ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że akt ustalenia [...] Sp. z o.o. jako jednostki, w której powstają materiały archiwalne wchodzące do państwowego zasobu archiwalnego z dnia [...] sierpnia 2002 r. w świetle obowiązującego prawa posiada moc obowiązującą i powinien zostać utrzymany. Ponadto Dyrektor Archiwum stwierdził, że "władze Spółki wzywając do usunięcia naruszenia prawa nie wskazały jakichkolwiek przyczyn, które stanowiłyby podstawę zmiany stanowiska dyrektora Archiwum odnośnie do prowadzenia archiwum zakładowego przez Spółkę. W związku z powyższym akt administracyjny nałożony na Państwa jednostkę organizacyjną przez Dyrektora Archiwum Państwowego dnia [...] kwietnia 2011 r. znak sprawy [...] Archiwum uznaje za obowiązujący." Ograniczenie się w zaskarżonym akcie jedynie do tej oceny nastąpiło bez jakiegokolwiek odniesienie się zarzutów Spółki, zawartych w wyżej wskazanych pismach, w świetle których, zdaniem Spółki, "obecnie nie istnieje materialna podstawa dla nałożenia przedmiotowego obowiązku, bowiem w działalności [...] S.A. nie powstają materiały archiwalne". Ponadto organ nie odniósł się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, na skutek wydania aktu administracyjnego przez organ niewłaściwie obsadzony, co zdaniem Spółki prowadzi do wniosku, że akt administracyjny "ustalający obowiązek prowadzenia archiwum nie ma mocy wiążącej i przez to winien być usunięty z porządku prawnego". Mając powyższe na uwadze, Sąd, działając na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony akt. Ponownie rozpoznając sprawę, Dyrektor Archiwum, stosownie do art. 153 p.p.s.a., uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w niniejszym wyroku, mając w szczególności na uwadze, że postępowanie dotyczące zniesienia obowiązku prowadzenia archiwum zakładowego przez skarżącą Spółkę zmierza w istocie do uchylenia aktu administracyjnego Dyrektora Archiwum Państwowego z [...] sierpnia 2002 r.(znak: [...]). Oznacza to, że w postepowaniu tym obowiązkiem organu jest ustalenie, czy nadal spełnione są przesłanki określone w art. 33 ust. 1 w zw. z art. 11 cyt. ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.