II SA/Lu 1274/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca), Sędziowie WSA Joanna Cylc-Malec, WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent stażysta Paweł Kobylarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi Z. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie wstrzymania wypłaty zasiłku stałego I. oddala skargę; II. przyznaje adwokatowi M. G. 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) podatku VAT tytułem nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Sygn. akt II SA/Lu [...] U z a s a d n i e n i e Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...] - po rozpatrzeniu zażalenia Z. W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1, art. 147, art. 149 § 3 k.p.a. - utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2016 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania żądanego we wniosku Z. W. z dnia [...] września 2015 r. w sprawie wstrzymania wypłaty zasiłku stałego przyznanego Z. W. decyzją z dnia [...] maja 2004 r., uchyloną decyzją ostateczną wydaną przez Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że sprawa była już przedmiotem dwukrotnego rozpatrywania przez organy obu instancji, a problem dotyczył prawidłowego określenia przedmiotu wniosku sformułowanego przez Z. W. jako "wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego (...) na podstawie art. 145 pkt 4 k.p.a. (...) w sprawie wstrzymania wypłaty zasiłku stałego w kwocie [...]zł przyznanego decyzją wydaną [...] marca 2004 r. przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej (znak: OPS [...]), która to decyzja została uchylona decyzją ostateczną wydaną przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z 2009 r. (znak: OPS [...]) z uwagi na pozbawienie prawa do udziału w przedmiotowym postępowaniu". Rozpatrując wniosek organ I instancji początkowo uznał, że dotyczy on wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy [...] "z dnia [...] maja 2014 r., nr OPS [...]" i postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. odmówił wznowienia postępowania ze względu na przekroczenie miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie. Na skutek zażalenia Z. W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. uchyliło to postanowienie, stwierdzając, że organ I instancji wadliwie określił przedmiot postępowania, w szczególności dlatego, że wskazana przez ten organ decyzja "z dnia [...] maja 2014 r., nr OPS [...]/50/04" nigdy nie została wydana. Rozpatrując sprawę ponownie, organ I instancji kolejnym postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. odmówił wznowienia postępowania wskazując tym razem, że wniosek ten dotyczy decyzji własnej tego organu z dnia [...] stycznia 2009 r. uchylającej decyzję z dnia [...] maja 2004 r., przyznającą Z. W. zasiłek stały. Również to postanowienie zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. ze względu na wadliwe określenie treści wniosku Z. W. z dnia [...] września 2015 r. Kolegium jednoznacznie w tym postanowieniu stwierdziło, że przedmiotem wniosku jest żądanie wznowienia postępowania w sprawie wstrzymania wypłaty zasiłku stałego przyznanego decyzją z dnia [...] maja 2004 r. Z. W. we wniosku tym podnosił, że "wstrzymania wypłaty przedmiotowego świadczenia dokonano w oparciu o czynność materialno-techniczną, o której wnioskodawca nie został poinformowany, a tym samym pozbawiono go prawa do zaskarżenia czynności wstrzymania wypłaty tegoż świadczenia, co z kolei skutkowało wyłączeniem spod kontroli działań podejmowanych przez organy administracji publicznej. Przyczyna wstrzymania wypłat zasiłku stałego nie przybrała formy decyzji i jej weryfikacja nie była możliwa." Organ odwoławczy uznał wskazane stanowisko odwołującego za słuszne, w konsekwencji uznając, że skoro wstrzymanie wypłat świadczenia ma wyłącznie charakter czynności materialno - technicznej, a więc nie następuje w formie decyzji administracyjnej, to nie jest możliwe wznowienie postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. W sprawie powinno więc być wydane postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Z uwagi jednak na zasadę dwuinstancyjności, Kolegium uchyliło postanowienie organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Mając na uwadze powyższe, organ I instancji, wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. wydanym na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania w sprawie wstrzymania wypłaty zasiłku stałego przyznanego Z. W. decyzją z dnia [...] maja 2004 r., a Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. utrzymał to postanowienie w mocy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Z. W. zakwestionował powyższe postanowienia, zarzucając, że "SKO legalizuje bezprawne wstrzymanie wypłaty świadczenia od [...] lutego 2005 r., bez decyzji czy innego dokumentu. (...) Uniemożliwia to skarżącemu złożenie skutecznej skargi, bo nie ma odniesienia do wezwania, by usunięto rażące naruszenie prawa, tzn. wstrzymanie wypłaty na piśmie". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zaskarżone postanowienie prawa nie narusza. Bezspornie przedmiotem postępowania jest wniosek skarżącego Z. W. o wznowienie postępowania w sprawie wstrzymania wypłaty przyznanego zasiłku stałego. W świetle art. 145 § 1 k.p.a., wznowienie postępowania administracyjnego jest możliwe tylko w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Z przepisu tego wynika nie tylko to, że wznowienie nie może zostać wszczęte, zanim decyzja nie stanie się ostateczna, a skorzystanie z tego trybu wobec decyzji nieostatecznej stanowi rażące naruszenie prawa i z mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji wydanej w wyniku tak wznowionego postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2011 r., II OSK 1113/10, ONSA WSA 2011, nr 6, poz. 131), lecz przede wszystkim to, że musi dotyczyć spraw, które rozstrzygane są decyzją administracyjną. Wznowienie postępowania jest bowiem instytucją procesową pozwalającą na ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, gdy postępowanie prowadzące do jej wydania było dotknięte kwalifikowaną wadą procesową. Wznowienie postępowania nie jest więc możliwe w przypadku, gdy sprawa administracyjna nie podlegała załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Tak sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie. Skarżący zakwestionował bowiem wstrzymanie wypłaty zasiłku stałego, które - jak prawidłowo przyjęły organy obu instancji - nie następuje w formie decyzji administracyjnej, lecz ma charakter czynności materialno - technicznej. Przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. (Dz. U. 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.), dalej "ustawa", nie przewidują bowiem postępowania w sprawie wstrzymania wypłaty świadczeń przyznawanych na podstawie tej ustawy. O wstrzymaniu takim jest mowa jedynie w art. 106a ust. 1 i 2 ustawy, zgodnie z którym, "jeżeli osoba uprawniona nie podejmuje świadczeń pieniężnych przez dwa kolejne miesiące kalendarzowe, wstrzymuje się wypłatę tych świadczeń oraz wszczyna postępowanie wyjaśniające w celu sprawdzenia przyczyn nieodbierania świadczeń. W przypadku udzielenia przez osobę niepodejmującą świadczeń pieniężnych wyjaśnień dotyczących przyczyny nieodbierania świadczeń wypłaca się jej świadczenia za okres wstrzymania wypłaty świadczeń, jeżeli osoba spełnia warunki określone w ustawie". Przepisy ustawy nie przewidują wydania decyzji w sprawie wstrzymania wypłaty świadczeń i nie można przyjąć, że w tym przedmiocie decyzja administracyjna powinna być wydana. Zgodnie z art. 104 § 1 i 2 k.p.a., organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy k.p.a. stanowią inaczej. Decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji. Rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, czyli inaczej rozstrzygnięcie merytoryczne to orzeczenie o przyznaniu konkretnemu podmiotowi w oparciu o przepis prawa materialnego, określonych uprawnień lub nałożenie nań obowiązków, względnie - stwierdzenie istnienia uprawnień lub obowiązków po stronie takiego podmiotu, jak również negatywne orzeczenie w wymienionym zakresie. Wstrzymanie wypłaty świadczeń z pomocy społecznej, przewidziane w art. 106 a ust. 1 ustawy do tego rodzaju rozstrzygnięć nie należy. Jest to czynność, o której mowa w art. 3 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz.718 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", a więc czynność z zakresu administracji publicznej, dotycząca uprawnień wynikających z przepisów prawa. W art. 106 a ust. 2 ustawy jest bowiem mowa o wyrównaniu świadczenia za okres wstrzymania, po wyjaśnieniu przyczyny bezczynności osoby uprawnionej i wykluczeniu utraty warunków uprawniających do dalszego jego otrzymywania, nie ma natomiast mowy o konieczności ponownego wydania decyzji w sprawie przyznania wstrzymanych świadczeń, co wskazuje na wyłącznie materialno - techniczny charakter wstrzymania (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 10 sierpnia 2011 r., II SA/Bd 123/11, a także postanowienie NSA z dnia 28 maja 2013 r., I OSK 793/13 oraz wyrok WSA w Szczecinie z dnia 17 lutego 2010 r., II SA/Sz 1310/09 i wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2002 r., II SA/Ka 819/00). W świetle powyższego, organ administracji prawidłowo wydał postanowienie na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. o odmowie wznowienia postępowania. Postanowienie takie ma charakter formalny i jest wydawane w przypadku niedopuszczalności wszczęcia postępowania wznowieniowego z powodów podmiotowych lub przedmiotowych (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2008 r., II OSK 1949/06, LEX nr 437529). Organ administracji nie miał bowiem podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku skarżącego i wznowienia postępowania, gdyż wstrzymanie wypłaty skarżącemu zasiłku stałego nie miało charakteru decyzji administracyjnej. Wznowienie postępowania nie było zatem dopuszczalne. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. O wynagrodzeniu ustanowionego w ramach prawa pomocy adwokata Sąd orzekł na podstawie § 21 ust.1 pkt.1 lit. "c" i § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. z 2016 r., poz.1714) w zw. z art. 250 p.p.s.a.