II SA/Lu 1274/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca), Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Koła Ł. nr [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Koła nr [...] na rzecz S. P. 100 (sto) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania. We wniosku z dnia [...] października 2016 r. S. P. zwrócił się do Koła Łowieckiego Nr [...] "[...] w S. o udzielenie informacji publicznej w postaci protokołów (określonych w ustawie Prawo Łowieckiej i rozporządzeniu Ministra Środowiska o wykonywaniu polowania i znakowaniu tusz) odbytych polowań zbiorowych w roku gospodarczym [...]. Wnioskodawca zaznaczył, że prosi o przesłanie mu ww. dokumentów w formie kopii lub zapisu elektronicznego na dysku CD, na podany adres do doręczeń, ewentualnie pocztą elektroniczną na wskazany adres mailowy. W piśmie z dnia [...] listopada 2017 r. Sekretarz Koła Łowieckiego "[...] poinformował S. P., że K. nie posiada możliwości technicznych wykonania kopii papierowych lub elektronicznych dokumentów będących przedmiotem wniosku z dnia [...] października 2016 r. W związku z powyższym, powołując się na przepis art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm. - dalej jako "u.d.i.p."), Sekretarz Koła zawiadomił wnioskodawcę, że koszt związany ze sposobem udostępnienia żądanej informacji wynosi [...] zł. Wskazał, że po dokonaniu wpłaty tej należności, kopie żądanych dokumentów zostaną przesłane na wskazany przez wnioskodawcę adres. W przypadku zaś braku wpłaty powyższej kwoty na rachunek bankowy Koła Łowieckiego "[...] w terminie 14 dni od dnia doręczenia przedmiotowego pisma, postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej zostanie umorzone. Powyższe pismo zostało skutecznie doręczone S. P. w dniu [...] listopada 2017 r. (kopia potwierdzenia odbioru – k. 8 akt sądowych). W dniu [...] listopada 2017 r. K. Ł. Nr [...] "[...] w S. – reprezentowane przez Sekretarza Koła, wydało decyzję nr L.dz. [...], którą po rozpatrzeniu wniosku S. P. z dnia [...] października 2016 r., na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 16 w związku z art. 14 ust. 2 u.d.i.p., umorzyło postępowanie o udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu powyższej decyzji podano, że wnioskodawca w piśmie z dnia [...] listopada 2017 r. został poinformowany o konieczności wniesienia opłaty za udostępnienie żądanej informacji w sposób określony we wniosku. W terminie 14 dni od otrzymania ww. pisma wnioskodawca nie uiścił wymaganej kwoty oraz nie dokonał zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji, a także nie wycofał wniosku. S. P. złożył na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie (zatytułowaną jako: "odwołanie od decyzji z dnia [...].11.2017 r."). W skardze tej skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja oparta została na argumentach nieznajdujących uzasadnienia w przepisach prawa o dostępie do informacji publicznej. W ocenie skarżącego, organ nie ma prawa odmówić udzielenia informacji publicznej z powodu braku z góry uiszczonej, ustalonej przez siebie kwoty, żądanej z tytułu przyszłego udzielenia informacji publicznej. Skarżący zarzucił ponadto, że zaskarżona decyzja nie zawiera wymaganych ustawowo danych, w tym właściwego pouczenia. Wskazując na powyższe argumenty skarżący podniósł, że decyzja Koła Łowieckiego "[...] powinna zostać uchylona ze względów merytorycznych, jak też formalnych. Jednocześnie wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Sekretarz Koła Łowieckiego Nr [...] "[...] w S. wniósł o "odrzucenie odwołania". Wyjaśnił, że po zapoznaniu się z treścią wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia [...] października 2017 r. sygn. akt II SAB/Lu [...], K. jest świadome, iż nie może "z góry" żądać wniesienia opłaty za udostępnienie informacji. Dlatego też w dniu [...] grudnia 2017 r. K. przesłało S. P. kopie wszystkich protokołów z polowań zbiorowych, objętych wnioskiem z dnia [...] października 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta przebiega w trybie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r, poz. 1369 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.’), przy czym w świetle art. 134 § 1 tej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W toku badania legalności zaskarżonego aktu administracyjnego sąd ocenia zatem, czy akt ten jest zgodny z przepisami prawa materialnego oraz, czy w istotny sposób nie narusza przepisów postepowania. Rozpoznając skargę według powyższych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że jest ona zasadna. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Przed przedstawieniem merytorycznych argumentów, które legły u podstaw uwzględnienia skargi, wypada odnieść się do kwestii jej dopuszczalności. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że na kołach łowieckich, mocą art. 4 ust. 1 u.d.i.p., ciąży obowiązek udostępniania informacji publicznych. Koła łowieckie należą bowiem do podmiotów innych niż organy władzy publicznej, wykonujących zadania publiczne (por. m.in. postanowienie NSA z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt I OZ 1155/13, LEX nr 1541375; wyroki NSA: z dnia 3 października 2017 r. sygn. akt I OSK 3277/15, LEX nr 2380904; z dnia 15 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2759/14, LEX nr 2064259; z dnia 28 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2780/15, LEX nr 2228887). Zgodnie z art. 17 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio (ust. 1). Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania (ust. 2). Z dyspozycji art. 17 ust. 2 u.d.i.p. wynika zatem, że od rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej, wydanego przez podmiot inny niż organ władzy publicznej (a więc np. przez koło łowieckie) nie służy odwołanie, lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W myśl art. 52 § 1 p.p.s.a. zasadą jest, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Stosownie zaś do art. 52 § 3 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 czerwca 2017 r., jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. W związku z powyższym skarżący, składając skargę do tutejszego Sądu na decyzję Koła Łowieckiego nr [...] "[...] w S. z dnia [...] października 2017 r. pomimo posiadanego uprawnienia do wystąpienia do tego Koła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie naruszył wymogu wyczerpania środków zaskarżenia wynikającego z art. 52 § 1 p.p.s.a., a tym samym skarga jest dopuszczalna. Materialnoprawną podstawę decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie udostepnienia informacji publicznej zawiera art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Odczytanie tej normy wymaga jednak w pierwszej kolejności przywołania zasady określonej w ust. 1 powołanego artykułu, w myśl której udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Ust. 2 cyt. przepisu stanowi natomiast, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Określone w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. odstępstwo od zasady, w myśl której to w gestii wnioskodawcy pozostaje określenie sposobu i formy udostępnienia informacji publicznej, dotyczy zatem sytuacji, w której adresat wniosku nie dysponuje środkami technicznymi, które umożliwiałyby mu udostępnienie żądanej informacji publicznej w sposób i w formie określonymi we wniosku. W realiach niniejszej sprawy taka sytuacja miałaby miejsce wówczas, gdyby K. Ł. "[...] nie dysponowało jakimkolwiek urządzeniem umożliwiającym wykonanie kopii żądanych przez skarżącego protokołów z polowań, bądź też urządzeniem umożliwiającym przeniesienie ich treści do pliku elektronicznego a następnie przekopiowanie takiego pliku na nośnik CD. Takie bowiem alternatywne formy udostępnienia żądanych dokumentów wskazał we wniosku z dnia [...] października 2016 r. skarżący. Dyspozycją art. 14 ust. 2 u.d.i.p. nie są natomiast objęte sytuacje, w których adresat wniosku o udostepnienie informacji publicznej dysponuje środkami technicznymi umożliwiającymi mu udostępnienie żądanej informacji w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, lecz przekształcenie (dostosowanie) żądanej informacji do takiej formy wymaga poniesienia dodatkowych kosztów. Wówczas bowiem zastosowanie znajduje przepis art. 15 u.d.i.p., który przewiduje, że jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom (ust. 1). Podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek (ust. 2). W świetle przytoczonych regulacji, konieczność poniesienia dodatkowych kosztów w związku ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, nie stanowi przesłanki do zastosowania procedury określonej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Okoliczność taka nie stanowi zatem również w konsekwencji podstawy do wydania decyzji o umorzeniu postępowania o udostepnienie informacji publicznej, w razie nieuiszczenia należnej opłaty. Konieczność poniesienia dodatkowych kosztów w związku z realizacją wniosku o udostepnienie informacji publicznej upoważnia organ do obciążenia tymi kosztami wnioskodawcę. Jednocześnie w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że nieuiszczenie przez wnioskodawcę takich kosztów pomimo powiadomienia go w trybie art. 15 ust. 2 u.d.i.p. o ich wysokości, nie zwalnia organu z obowiązku udostepnienia żądanej informacji publicznej. Podmiot udostępniający daną informację nie może "z góry żądać" wniesienia tej opłaty (por. wyroki NSA: z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2781/12; z dnia1 października 2013 r. sygn. akt I OSK 2139/13; z dnia 6 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 228/15; z dnia 30 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 974/15; z dnia 13 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 2309/14 – dostępne w CBOSA). Przenosząc powyższe rozważenia na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 14 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p., polegającym na ich niewłaściwym zastosowaniu, co miało wpływ na wynik sprawy. K. Ł. "[...] w S. decyzją tą bezpodstawnie bowiem umorzyło na podstawie art. 14 ust. 2 u.d.i.p. postępowania o udostępnienie informacji publicznej na wniosek skarżącego z dnia [...] października 2016 r., w sytuacji, gdy powodem tego umorzenia miało być nieuiszczenie przez wnioskodawcę w wyznaczonym terminie opłaty za dodatkowe koszty związane z udostepnieniem mu informacji w sposób i w formie określonych w ww. wniosku. Ubocznie wypada zwrócić uwagę, że nawet gdyby umorzenie postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej stanowiło – w świetle przepisów u.d.i.p. – konsekwencję nieuiszczenia przez wnioskodawcę w wyznaczonym terminie opłaty za dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję i tak należałoby uznać za przedwczesną. Z akt sprawy wynika bowiem, że powiadomienie z dnia [...] listopada 2017 r. o wysokości tych kosztów zostało doręczone S. P. w dniu [...] listopada 2018 r. i pomimo, że w powiadomieniu tym zakreślono 14-dniowy termin na uiszczenie przedmiotowej opłaty przez wnioskodawcę, biegnący od dnia otrzymania powiadomienia, decyzję o umorzeniu postępowania K. Ł. podjęło już w dniu [...] listopada 2017 r. , a więc przed upływem powyższego terminu. Zastrzeżenia Sądu budzi również kwestia umocowania Sekretarza Koła Łowieckiego Nr [...] "[...] w S., który podpisał zaskarżoną decyzję, do działania w tym zakresie w imieniu Koła. Akta sprawy nie zawierają bowiem dokumentu potwierdzającego takie umocowanie. Jednocześnie w świetle § 65 ust. 1 pkt 1 Statutu [...] Związku Łowieckiego, stanowiącego załącznik uchwały XXI Krajowego Zjazdu Delegatów PZŁ z dnia [...] lipca 2005 r., zasadą jest, że koło łowieckie jest reprezentowane przez prezesa koła. W gestii sekretarza koła łowieckiego pozostaje natomiast sporządzanie protokołów zebrań zarządu koła, prowadzenie zbioru protokołów walnych zgromadzeń i zarządu koła, rejestru uchwał walnych zgromadzeń i zarządu koła, prowadzenie korespondencji, ewidencji członków i innych spraw związanych z obsługą biurowo-administracyjną koła (§ 65 ust. 1 pkt 3 Statutu). Kompetencje te mogą zostać rozszerzone do dokonywania czynności prawnych określonego rodzaju lub czynności szczególnych, związanych z kierowaniem bieżącą działalnością koła, jednak wymaga to stosownego pełnomocnictwa udzielonego przez zarząd koła (§ 66 ust. 2 Statutu). Jako słuszny należy dodatkowo uznać zarzut skargi wskazujący, iż zaskarżona decyzja nie zawiera właściwego pouczenia, a przez to nie spełnia ustawowych wymogów. W decyzji tej istotnie bowiem zawarto nieprawidłowe pouczenia o prawie do wniesienia odwołania, podczas gdy jej adresat winien zostać pouczony o prawie do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lub wniesienia skargi na tę decyzję bez skorzystania z prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przypomnieć należy, że w świetle art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., rozstrzygnięcia o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej, podejmowane przez podmioty inne niż organy władzy publicznej, również winny spełniać wymogi określone w art. 107 k.p.a. Końcowo wyjaśnić należy, że jeżeli K. Ł. "[...], po otrzymaniu skargi S. P., udostępniło mu informacje żądane we wniosku z dnia [...] października 2016 r. w sposób i formie zgodnymi z tym wnioskiem, wówczas, ponownie rozpatrując przedmiotowy wniosek na skutek niniejszego wyroku, K. to zwolnione będzie z obowiązku ponowienia tej czynności. Zaznaczyć przy tym trzeba, że okoliczność, iż K. Ł. "[...] na skutek skargi na powyższą decyzję udostępniło skarżącemu żądane informacje, jednak nie uchyliło jednocześnie tej decyzji w trybie autokontroli, postępowanie sądowe – wobec dalszego funkcjonowania tej decyzji w obrocie prawnym – nie stało się bezprzedmiotowe, zaś przywrócenie stanu zgodnego z prawem wymagało jej uchylenia przez Sąd. Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania, zawarte w pkt II sentencji wyroku, znajduje natomiast uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a.