II SA/Lu 136/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca) Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2020 r. sprawy ze skargi E. T. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] października 2019 r., nr [...] II. zasądza od L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. na rzecz E. T. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. Znak: [...] L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania E. T. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2019r., poz. 1186 z późn. zm.), dalej jako "pr. bud." – utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 30 października 2019 r., znak: [...] nakazującą inwestorce - E. T. rozbiórkę budynku gospodarczo- garażowego o wymiarach w rzucie 12,50 m (długość) x 12,38 m (szerokość), usytuowanego na działce o nr ewid. [...] położonej w miejscowości S. gm. Z.. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że podczas oględzin w dniu 14 lutego 2019 r. stwierdzono, że na działce o nr ewid. [...] położonej w miejscowości S. gm. Z. inwestorka - E. T., zrealizowała budynek gospodarczo-garażowy murowany częściowo obity blachą, o wymiarach rzutu w całkowitym obrysie 12,50 m (długość) x 12,38 m (szerokość). Budynek usytuowany jest w odległości 3,75 - 4,10 m od ogrodzenia z działką sąsiednią o nr ewid. [...] oraz 8,56 m od krawędzi drogi gruntowej znajdującej się na działce o nr ewid.[...] W ścianie północno-wschodniej od strony działki o nr ewid. [...] znajduje się otwór drzwiowy i dwa otwory okienne. Dach budynku jest dwuspadowy o konstrukcji drewnianej, kryty blachą. Obiekt został zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 15 września 1997 r. wydanego przez Wójta Gminy Z.. W trakcie oględzin ustalono, że budynek jest użytkowany jako gospodarczo-garażowy. Według zatwierdzonego projektu budowlanego powinien on być zlokalizowany w odległości 3,00 m od granicy z działką o nr ewid. [...] oraz 9,50 m od krawędzi drogi gruntowej znajdującej się na działce o nr ewid.[...] Rzut poziomy budynku powinien być w kształcie litery L. Całkowita długość budynku powinna wynosić 12,51 m, zaś szerokość zmienna wynosząca 11,50 m na długości 6,00 m i 6,51 m na długości 6,51 m. Powierzchnia zabudowy powinna wynosić 111,30 m2. Mając na uwadze powyższe organ I instancji stwierdził, że inwestorka istotnie odstąpiła od warunków pozwolenia na budowę zwiększając o ponad 2% wymiary budynku tj. szerokość budynku z 11,50 m na 12,38 m, co wymagało zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę odpowiednio do zakresu tej zmiany, stosownie do art. 36a pr. bud., czego inwestorka nie dokonała. W związku z tym organ I instancji wszczął postępowanie naprawcze (art. 50 i 51 pr. bud.), w toku którego decyzją z dnia 18 lutego 2019 r. nałożył na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 na inwestorkę obowiązek sporządzenia i przedstawienia - w terminie do dnia 30 września 2019 r. - projektu budowlanego zamiennego spornego budynku gospodarczo-garażowego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych zrealizowanych w sposób istotnie odbiegający od warunków pozwolenia na budowę. W związku z tym, że inwestorka nie wykonała nałożonych obowiązków, organ I instancji, wskazaną na wstępie decyzją z dnia 30 października 2019 r., - na podstawie art. 51 ust. 5 pr. bud., nakazał jej rozbiórkę spornego budynku gospodarczo-garażowego W odwołaniu od tej decyzji E. T. podnosiła, że dokonane zmiany nie stanowią istotnych odstępstw i nie stwarzają żadnych zagrożeń dla istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Podkreśliła, że chce wywiązać się z nałożonego obowiązku, jednak z przyczyn od niej niezależnych nie zdążyła tego zrobić w określonym terminie. Wskazała, że zleciła opracowanie mapy do celów projektowych, gdyż dopiero po otrzymaniu mapy będzie możliwe wykonanie projektu zamiennego. Organ odwoławczy nie uwzględnił zarzutów odwołania, a podzielając ustalenia i stanowisko organu I instancji zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ przytoczył treść przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud., zgodnie z którym w przypadku wykonania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach, organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, za bezsporne uznając, że skarżąca takiego projektu nie przedstawiła pomimo wezwania. W związku z tym konieczne było nakazanie rozbiórki spornego budynku zgodnie z art. 51 ust 5 Pr. bud. Organ stwierdził, że w niniejszej sprawie budowa obiektu została zakończona (obiekt jest użytkowany), nie ma więc podstaw do wydania nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych. Nie ma też podstaw do nakazania doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, gdyż pierwotnie obiektu nie było. Nie można też nakazać rozbiórki części obiektu, która stanowi istotne odstępstwo od projektu budowlanego i niewłaściwie zlokalizowanej w stosunku do granic działki, bowiem nie ma możliwości doprowadzenia obiektu do zgodności z projektem budowlanym, a projektu zamiennego inwestor nie dostarczył. Organ I instancji zatem zasadnie nakazał rozbiórkę obiektu. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie. Przede wszystkim organ podkreślił, że skarżąca decyzję z dnia 18 lutego 2019r. o nałożeniu obowiązku dostarczenia - w terminie do 30 września 2019 r. - projektu budowlanego zamiennego, otrzymała w dniu 20 lutego 2019 r., a więc miała siedem miesięcy, aby zlecić opracowanie projektu zamiennego, czego nie uczyniła. Z akt sprawy nie wynika bowiem wiarygodnie, aby występowała do organu nadzoru budowlanego o przedłużenie - z przyczyn od niej niezależnych - terminu dostarczenia projektu budowlanego zamiennego przedmiotowego obiektu. Przedstawione przez nią pismo [...] Usługi geodezyjne D. M., nie zawiera bowiem ani daty jego sporządzenia, ani informacji o dacie złożenia przez skarżącą wniosku o wydanie mapy do celów projektowych w przedmiotowej sprawie. Zdaniem organu, nie można również zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, że dokonane odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego nie są istotne w rozumieniu art. 36a ust. 5 pr. bud. W świetle tego przepisu istotne odstępstwo polega m.in. na zmianie zagospodarowania działki lub terenu lub na zmianie charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji obiektu budowlanego, z zastrzeżeniem ust. 5a (nie jest istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę zmiana wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego niebędącego obiektem liniowym, jeżeli odstąpienie nie przekracza 2% wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego określonych w projekcie budowlanym). Skarżąca dokonała tak rozumianych zmian - sporny budynek usytuowany jest w odległości 3,75 - 4,10 m od ogrodzenia z działką sąsiednią o nr ewid. [...] oraz 8,56 m od krawędzi drogi gruntowej znajdującej się na działce o nr ewid.[...], zaś zgodnie z pozwoleniem na budowę powinien być zlokalizowany w odległości 3,00 m od granicy z działką sąsiednią o nr ewid. [...] oraz w odległości 9,5 m od krawędzi drogi gruntowej znajdującej się na działce o nr ewid.[...] Ponadto inwestorka odstąpiła od pozwolenia na budowę poprzez zwiększenie o ponad 2% szerokości budynku, z 11,50 m na 12,38 m, a co za tym idzie zwiększenie o ponad 2% powierzchni zabudowy. Poza tym organ podkreślił, że po wydaniu decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 3 pr. bud., organ nadzoru budowlanego może wydać wyłącznie decyzję legalizującą inwestycję, przewidzianą w art. 51 ust. 4 pr. bud. bądź odmawiającą jej legalizacji - przewidzianą w art. 51 ust. 5 pr. bud., nie ma natomiast możliwości nałożenia na inwestora jakichkolwiek nowych obowiązków zmierzających do zalegalizowania inwestycji. W związku z tym kwestie dotyczące istotności odstępstw od projektu oraz możliwości ich legalizacji powinny być przez organ rozważone na etapie wydawania decyzji przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 3 pr. bud., a nie na etapie wydawania decyzji na podstawie art. 51 ust. 4 lub 5. (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 lutego 2017 r. o sygn. akt II SA/Gd 499/16). Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby skarżąca wniosła odwołanie od wydanej na podstawie art. 51 ust 1 pkt 3 Pr. bud. decyzji z dnia 18 lutego 2019 r. nakładającej na nią obowiązek przedłożenia projektu zamiennego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie E. T. domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji, zarzucając ich wydanie z naruszeniem przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., art. 107 § 3, art. 136 § 1 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i dokonanie dowolnej oceny dowodów. Ponadto na podstawie art 106 § 3 p.p.s.a. wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z: 1) pisma Starostwa Powiatowego w Z. z dnia 16 stycznia 2020r. na okoliczność daty zgłoszenia pracy geodezyjnej (mapy do celów projektowych dla działki [...] położonej w [...]) przez geodetę D. M. oraz 2) mapy do celów projektowych dla działki [...] położonej w S. sporządzonej dnia 1 sierpnia 2019r. wpisanej do zasobu geodezyjnego w dniu 26.11.2019r. na okoliczność daty sporządzenia wymaganej dokumentacji i wpisania jej do ewidencji materiałów zasobu z prawie czteromiesięcznym opóźnieniem. Podniosła, że nałożonego obowiązku nie wypełniła w zakreślonym terminie nie ze swojej winy, lecz z winy projektanta/urzędników Starostwa Powiatowego w Z., na co wskazywała w piśmie z dnia 15 listopada 2019 r. skierowanym do Inspektor Nadzoru Budowlanego. Wyjaśniała w nim, że jest w trakcie uzyskania mapy do celów projektowych i z przyczyn dotyczących długotrwałego działania urzędników Starostwa Powiatowego w Z. mapa ta została wpisana do zasobu geodezyjnego dopiero w dniu 25 listopada 2019r., pomimo tego że złożyła wniosek o sporządzenie mapy już marcu 2019r. Organ odwoławczy powinien był uwzględnić jej wyjaśnienia zawarte w tym piśmie zgodnie z art. 136 § 1 kpa i zasadą dwuinstancyjności- art. 15 k.p.a. Dodała, że nie została pouczona o możliwości wystąpienia do organu I instancji o przedłużenie terminu do wykonania obowiązków nałożonych decyzją organu I instancji z dnia 18 lutego 2019r., choć w zakreślonym terminie podjęła czynności zmierzające do ich wykonania, co potwierdza załączone do skargi pismo Starostwa Powiatowego w Z. oraz nowa mapa do celów projektowych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Bezsporne jest, że skarżąca dokonała istotnych odstępstw od zatwierdzonego decyzją z dnia 15 września 1997 r. projektu budowlanego. Projekt przewidywał budowę budynku gospodarczo – garażowego o wymiarach 12,51 x 11,50 m oraz w odległościach 3 m od działki nr [...] i 9,5 m od działki nr [...]. Tymczasem skarżąca wybudowała budynek w odległości 3,75 - 4,10 od działki nr [...] i 8,56 od działki [...] oraz zwiększyła jego szerokość z 11,50 m na 12,38 m. Zmiana tych parametrów stanowi istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu, co wynika wprost z art. 36 a pr. bud. Rację ma przy tym organ, że kwestię kwalifikacji danych odstępstw od projektu jako istotnych (bądź nieistotnych) może strona podnosić wyłącznie w odwołaniu od decyzji wydawanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 – tj. nakazującej sporządzenie projektu zamiennego i innych dokumentów. Po uprawomocnieniu się tej decyzji, organ nie bada już tego, czy budowa została wykonana z istotnymi bądź nieistotnymi odstępstwami. Po upływie terminu wskazanego w decyzji wydanej na podstawie tego przepisu, organ wydaje jedną z decyzji określonych w art. 51 ust. 4 lub art. 51 ust. pr. bud. tj. zatwierdza nowy projekt budowlany (zamienny) bądź nakazuje rozbiórkę (zob. wyrok NSA z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 794/10; wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2005 r., sygn. akt I OSK 1554/04). W związku z tym, obecnie organ odwoławczy nie był uprawniony do badania, czy odstępstwa były istotne, czy nie. Zresztą, kwestii tej skarżąca nie podnosiła w skardze, co sugeruje, że skarżąca podzieliła stanowisko organu odwoławczego w tym zakresie. Skarżąca przyznała, że zaakceptowała obowiązek wykonania projektu zamiennego, nie wnosiła odwołania od decyzji nakładającej na nią ten obowiązek. Podniosła natomiast, że – wbrew stanowisku organu odwoławczego- podjęła w zakreślonym terminie czynności zmierzające do wykonania tego obowiązku. Do skargi załączyła dwa mające znaczenie dla sprawy dokumenty, z których wynika, że faktycznie już w marcu 2019 r. zwróciła się do Starosty o sporządzenie mapy dla celów projektowych, niezbędnej do wykonania projektu zamiennego. Mapa została sporządzona dopiero w styczniu 2020 r. Załączone dokumenty Sąd postanowił na podstawie art. 106 p.p.s.a. włączyć do akt sprawy. Nie ulega wątpliwości, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji z dnia 7 stycznia 2020r., a także w dacie wydania decyzji organu I instancji orzekającej o rozbiórce (30 października 2019r.) skarżąca oczekiwała na wydanie aktualnej mapy do celów projektowych wymaganej do sporządzenia projektu budowlanego. Fakt podjęcia przez nią czynności zmierzających do wykonania nałożonego obowiązku skarżąca potwierdziła nadsyłając do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. pismo firmy [...] Usługi geodezyjne D. M., które wpłynęło do tego organu 14 listopada 2019 r. (k. 23 akt admin.). W piśmie tym geodeta wyjaśnił, że operat z mapą do celów projektowych do realizacji projektu budowlanego zamiennego działki nr [...] został przekazany do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Z. i oczekuje na weryfikację. Organ w razie wątpliwości powinien w tej sytuacji wezwać skarżącą do złożenia wyjaśnień, tym bardziej, że w odwołaniu skarżąca wprost wskazywała, że chciała się wywiązać z obowiązków w zakreślonym terminie tj. do 30 września 2019 r., jednak to wymagało sporządzenia aktualnej mapy do celów projektowych, a to z przyczyn od niej niezależnych długo trwało. Z załączonych do skargi dokumentów tj. pisma Starosty Powiatowego z dnia 16 stycznia 2020 r. (k.6 akt sądowych) wynika, że zgłoszenie pracy geodezyjnej, której celem było sporządzenie mapy do celów projektowych dla działki nr [...], realizowanej przez [...] Usługi geodezyjne D. M. wpłynęło do tego organu już w dniu 20 marca 2019 r., zaś mapa (k.7 akt sądowych) została sporządzona dopiero w dniu 25 listopada 2019 r. W tej sytuacji należy zgodzić się ze skarżącą, że organ odwoławczy powinien uwzględnić złożone przez nią pismo [...] z listopada 2019 r. oraz jej oświadczenie zawarte w odwołaniu, w którym informowała organ o podjętych czynnościach zmierzających do wykonania nałożonego obowiązku i wyrażała chęć legalizacji budowy. Organ powinien rozważyć w tej sytuacji, czy skarżąca w istocie nie domaga się przedłużenia terminu. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd przyjęty przez organy w kontrolowanym postępowaniu, który podziela także sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, że termin wykonania obowiązku nałożonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 pr. bud. ma charakter procesowy. Jego wyznaczenie ma bowiem jedynie na celu zdyscyplinowanie inwestora do jak najszybszego przedstawienia wymaganej dokumentacji budowlanej. Ponadto organ dysponuje w tym zakresie tzw. luzem decyzyjnym, gdyż zakres i bieg tego terminu nie wynika wprost z przepisu prawa, lecz z woli organu administracji (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 877/08, wyrok WSA w Gdańsku z 23 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Gd216/10, wyrok NSA z 25 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2113/10). Skoro omawiany termin jest terminem procesowym, należy przyjąć, że jeżeli zajdzie taka potrzeba, na wniosek strony termin ten może być przedłużony, aby umożliwić stronie wykonanie nałożonych obowiązków, bądź przywrócony (art. 58 k.p.a.). Stosownie do art. 123 § 1 k.p.a. w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia. Dotyczą one poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy (§ 2). Przedłużenie terminu do wykonania obowiązków nałożonych na inwestora na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 pr. bud. jako kwestia wynikła w toku postępowania naprawczego, winno nastąpić w drodze postanowienia (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 lutego 2020 r., II SA/Łd 869/19). W związku z powyższym, skoro skarżąca wykazywała wolę zalegalizowania wykonanych robót budowlanych i okoliczność tę uprawdopodobniła, organ powinien umożliwić jej legalizację. Celem postępowania naprawczego jest umożliwienie inwestorowi zalegalizowanie budowy poprzez jej doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. Postępowanie to nie ma charakteru represyjnego, gdyż jego celem nie jest karanie inwestora. Wydanie zaskarżonej decyzji nakazującej rozbiórkę, a więc najbardziej dotkliwej dla skarżącej, bez uwzględnienia jej usprawiedliwionego żądania przedłużenia terminu do sporządzenia projektu zamiennego, stanowi naruszenie art. 51 ust. 5 pr. bud. i art. 7 i 77 k.p.a. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz.2325) uchylił decyzje organów obu instancji; orzeczenie o kosztach zostało wydane na podstawie art. 200 cyt. ustawy. W ponownym postępowaniu organ rozpatrzy wniosek skarżącej o przedłużenie terminu do złożenia projektu budowlanego zamiennego wraz z niezbędną dokumentacją, a następnie wyda odpowiednie rozstrzygnięcie w sprawie istotnego odstąpienia od warunków udzielonego skarżącej pozwolenia na budowę.