II SA/Lu 137/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca ), Sędzia WSA Jerzy Drwal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 lipca 2011 r. sprawy ze skargi C. J. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oraz zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta , Wojewoda uchylił decyzję Starosty z dnia [...] r., znak [...] w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w L. przy ul. M., oznaczonej jako projektowane działki nr [...] o pow. 0,0803 ha oraz nr [...] o pow. 0,320 ha i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Aktem notarialnym z dnia [...] r., Rep. [...] Skarb Państwa nabył w drodze umowy sprzedaży od C. J. nieruchomość położoną w L. przy ul. M., oznaczoną wówczas jako działka nr [...]2 o powierzchni 0,4582 ha, stanowiącą własność C. J. z przeznaczeniem pod budowę bazy transportowej Przedsiębiorstwa . Nabycia dokonano w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.). W dniu 20 kwietnia 1998 r. C. J. wystąpiła o zwrot działki nr [...]. Decyzją z dnia [...] r. Wojewoda umorzył postępowanie o zwrot przedmiotowej nieruchomości w części obejmującej działkę nr [...], wchodzącą w skład działki nr [...] oraz odmówił zwrotu pozostałej części działki nr [...]. Na skutek odwołania C. J. powyższa decyzja została uchylona decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia .[...] r., a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku C. J. o zwrot przedmiotowej nieruchomości organ pierwszej instancji wydał w dniu [...] r. decyzję, w której orzekł zwrot na rzecz wnioskodawczyni nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], będącej częścią działki nr [...], odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], będącej częścią działki nr [...] i umorzył postępowanie o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], będącej częścią działki nr [...]. Jednocześnie zobowiązał wnioskodawczynię do zwrotu zwaloryzowanej kwoty odszkodowania wypłaconego za zwróconą nieruchomość (k. 9 akt administracyjnych). W wyniku rozpoznania odwołania C. J. powyższa decyzja została uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Decyzją z dnia [...] r., wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta na podstawie art. 136 ust. 1 i 3, art. 140, art. 142 i art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), zwrócono C. J. działkę nr [...] będącą częścią działki nr [...] oraz odmówiono zwrotu działek nr [...], [...] i [...], będących częścią działki nr [...]. Jednocześnie zobowiązano wnioskodawczynię do zwrotu zwaloryzowanej kwoty odszkodowania za zwróconą nieruchomość. Decyzją organu odwoławczego z dnia [...] r. powyższa decyzja została ponownie uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Decyzją z dnia [...] r., wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta na podstawie art. 136 ust. 1 i 3, art. 140, art. 142 i art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm., zwanej dalej u.g.n.), orzeczono zwrot na rzecz C. J. działki nr [...] będącej częścią działki nr [...], odmówiono zwrotu działki nr [...] będącej częścią działki nr [...] oraz umorzono postępowanie w przedmiocie zwrotu działek nr [...] i [...] będących częścią działki nr [...]. Jednocześnie zobowiązano wnioskodawczynię do zwrotu zwaloryzowanej kwoty odszkodowania za zwróconą nieruchomość. Organ drugiej instancji, decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzję z dnia [...]r. w części obejmującej zwrot działki nr [...] oraz odmowę zwrotu działki nr [...] i umorzył postępowanie pierwszoinstancyjne w tym zakresie, zaś w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Umorzenie postępowania w części dotyczącej wniosku C. J. o zwrot działki nr [...] nastąpiło na skutek cofnięcia przez wnioskodawczynię wniosku w tym zakresie. W dniu 24 listopada 2008 r. C. J. ponownie wystąpiła o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej w dniu złożenia wniosku o zwrot jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,1123 ha, będąca częścią działki nr [...] o powierzchni 0,2195 ha, wydzielonej uprzednio z działki nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] r. Wojewoda wyłączył Prezydenta Miasta od prowadzenia przedmiotowej sprawy i wyznaczył do jej rozpatrzenia Starostę . W toku postępowania pierwszoinstancyjnego ustalono, iż w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Urzędu Miasta zarejestrowano nowy projekt podziału działki nr [...], z której miała być wydzielona zawnioskowana do zwrotu, pierwotnie projektowana działka nr [...]. Zgodnie z nowym projektem, działka nr [...] została oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,0803 ha oraz działka nr [...] o pow. 0,0320 ha. W dniu 15 lipca 2010 r. na przedmiotowej nieruchomości przeprowadzono oględziny, w wyniku których stwierdzono, że zawnioskowany do zwrotu grunt w znacznej części jest niezabudowany, niezagospodarowany, porośnięty trawą, chwastami, krzewami oraz drzewami samosiejkami i pojedynczymi drzewami owocowymi. Znajduje się na nim ponadto słup linii elektroenergetycznej niskiego napięcia. Starosta , decyzją z dnia [...] r. znak [...] orzekł o zwrocie na rzecz C. J. nieruchomości położonej w L. przy ul. M., obręb 46 – Z. III, oznaczonej w dokumentacji geodezyjno-prawnej zarejestrowanej w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Urzędu Miasta pod nr [...].[...] jako projektowane działki nr [...] o pow. 0,0803 ha i nr [...]o pow. 0,0320 ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Jednocześnie zobowiązał wnioskodawczynię do zwrotu kwoty 7.904,45 złotych, pobranej tytułem odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, zwaloryzowanej według wskaźników wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych, ogłaszanych przez Prezesa GUS. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości nie zrealizowano celu, w związku z realizacją którego nastąpiło wywłaszczenie, wobec czego zachodzą przesłanki do orzeczenia o zwrocie. Uchylając powyższą decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 140 ust. 1 u.g.n., w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie. Odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2 u. g. n., nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu (art. 140 ust. 2). Art. 217 ust. 2 u.g.n. stanowi, że osoby, które zostały pozbawione własności nieruchomości w wyniku wywłaszczenia dokonanego przed dniem 5 grudnia 1990 r., w razie zwrotu tych nieruchomości zwracają odszkodowanie zwaloryzowane, w wysokości nie większej niż 50 % aktualnej wartości nieruchomości. Niemniej jednak, w ocenie Wojewody , organ pierwszej instancji nie wykazał, że orzeczona w decyzji przypadająca do zwrotu kwota zwaloryzowanego odszkodowania nie przekracza 50 % aktualnej wartości zwracanej nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego, w myśl zacytowanego przepisu art. 140 ust. 1 w związku z art. 217 ust. 2 u.g.n., organ powinien przeprowadzić postępowanie w tej kwestii tj. wykazać (na podstawie dowodów np. wykaz cen transakcyjnych nieruchomości z tego terenu), jaka jest aktualna wartość nieruchomości, nie zaś jedynie stwierdzić w uzasadnieniu decyzji, że wartość orzeczonego waloryzowanego pobranego odszkodowania nie przekracza 50 % aktualnej wartości zwracanej nieruchomości. Ponadto Wojewoda wskazał, iż prowadząc postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie, Starosta nie uwzględnił faktu istnienia decyzji Wojewody Nr [...], znak: [...] z dnia [...] r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, obejmującej m. innymi działkę nr [...]. Wprawdzie decyzja ta nie jest decyzją ostateczną, a przed Ministrem Infrastruktury toczy się obecnie postępowanie odwoławcze w tej sprawie (pismo Wojewody z [...] r. przekazujące odwołania od ww. decyzji wraz z aktami sprawy Ministrowi Infrastruktury oraz pismo Ministra Infrastruktury z [...] r. znak: [...]), jednakże decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Pisma te oraz decyzja Wojewody zostały załączone do akt przez organ drugiej instancji w trakcie toczącego się postępowania odwoławczego. Z całością zgromadzonego materiału dowodowego strony mogły zapoznać się przed wydaniem niniejszej decyzji, o czym organ odwoławczy zawiadomił strony pismem z dnia [...] r., nr [...] Pominięcie powyższych faktów w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym przez organ pierwszej instancji, powoduje, zdaniem organu odwoławczego, że postępowanie to jest niekompletne, a zatem nie można dokonać prawidłowej oceny takiego postępowania. W obszernej skardze na powyższą decyzję C. J. wniosła o jej uchylenie w całości, zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: 1) art. 134 k.p.a. i art. 127 k.p.a. przez uwzględnienie przez organ drugiej instancji odwołania od decyzji organu pierwszej instancji podczas, gdy odwołanie to nie zostało podpisane przez stronę ani przez osobę upoważnioną do jego podpisania w imieniu strony, 2) art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz 77 k.p.a. polegające na błędnym uznaniu, że fakt istnienia nieprawomocnej decyzji Wojewody Nr [...], znak: [...]o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powinien mieć wpływ na treść decyzji organu pierwszej instancji i zostać uwzględniony w toku prowadzonego przez ten organ postępowania dowodowego, 3) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 136 ust. 2 u.g.n. poprzez uznanie, że wydanie decyzji Wojewody Nr [...], znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ma wpływ na decyzję organu pierwszej instancji, mimo nieinformowania skarżącej o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu oraz o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, 4) art. 107 §1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez niewskazanie w zaskarżonej decyzji, z jakich przyczyn pominięcie decyzji Wojewody Nr [...], znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej było brakiem powodującym niekompletność postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji, skutkującym uchyleniem decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, 5) art. 77 §1 i 4 k.p.a. w zw. z art. 140 ust. 1 oraz 217 ust. 2 u.g.n. poprzez uznanie, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego w zakresie ustalenia wysokości odszkodowania należnego od skarżącej, podczas gdy organ ten, w ocenie skarżącej, prawidłowo ustalił wysokość tego odszkodowania, a także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 11 w zw. z art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na niezasadnym uznaniu, że przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 i Nr 199, poz. 1227 oraz z 2009 r. Nr 72, poz. 620) mają zastosowanie w niniejszej sprawie podczas, gdy wyżej wskazana ustawa nie reguluje postępowań dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Od dnia złożenia przez C. J. wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości, tj. od dnia 24 listopada 2008 r., jej oznaczenie geodezyjne ulegało zmianom. W dniu złożenia wniosku o zwrot nieruchomość ta oznaczona była w projekcie podziału działki nr [...] numerem [...] i miała powierzchnię 0,1123 ha. Z kolei działka nr [...] została wydzielona uprzednio z działki nr [...] o powierzchni 0,4582 ha. Następnie, w toku postępowania przed organem pierwszej instancji ustalono, iż sporządzony został nowy podział działki nr [...] z której miała być pierwotnie wydzielona wnioskowana do zwrotu działka [...]. Nowy projekt również przewidywał powstanie działki nr [...], ale zarówno jej granice, jak i powierzchnia były inne niż przewidziane we wcześniejszym projekcie podziału. Natomiast zawnioskowana do zwrotu nieruchomość, mająca pierwotnie numer [...], oznaczona została w nowym projekcie obowiązującym w dniu wydania decyzji o zwrocie jako działki nr [...] o powierzchni 0,0803 ha oraz nr [...] o powierzchni 0,0320 ha. Takimi też oznaczeniami przedmiotowej nieruchomości posługiwały się organy administracji, rozpatrując sprawę. W odniesieniu do poszczególnych zarzutów skargi stwierdzić należy, iż są niezasadne. Najdalej idącym zarzutem jest zarzut naruszenia art. 127 i art. 134 k.p.a. przez rozpatrzenie odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej mimo, że odwołanie nie zostało podpisane ani przez stronę, ani przez osobę do tego upoważnioną w imieniu strony. Gmina będąc właścicielem nieruchomości, której zwrot orzeczono decyzją organu pierwszej instancji, jako strona tego postępowania reprezentowana była, zgodnie z art. 31 w zw. z art. 11a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), przez prezydenta miasta. Z zarządzenia Prezydenta Miasta z dnia [...] r. (k. 44 akt sądowych) wynika, że osoba, która podpisała odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji była upoważniona do składania oświadczenia woli w imieniu Gminy , a wiec i podpisania odwołania. W tej sytuacji Wojewoda zobowiązany był do rozpoznania odwołania Gminy od decyzji organu pierwszej instancji, co oznacza bezzasadność zarzutów skargi w tym zakresie. Pozbawione podstaw są również pozostałe zarzuty. Przedmiotowa nieruchomość została nabyta od C. J. w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z przeznaczeniem pod budowę bazy transportowej. Taki tryb nabycia nieruchomości oznacza, że żądanie jej zwrotu przez poprzedniego właściciela rozpatrywane jest, z mocy art. 216 ust. 1 u.g.n., na podstawie przepisów rozdziału 6 działu III tej ustawy. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., roszczenie o zwrot wywłaszczonej (nabytej) nieruchomości przysługuje poprzedniemu właścicielowi lub jego następcy prawnemu, jeżeli nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia (nabycia). Zbędność, o której mowa w powołanym przepisie prawa zachodzi, gdy pomimo upływu 7 lat od dnia nabycia nieruchomości nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu nabycia, albo pomimo upływu 10 lat od dnia nabycia cel ten nie został zrealizowany (art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n.). Z niewadliwych ustaleń organu administracji wynika, że mimo upływu terminów, o których mowa w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., nie tylko nie zrealizowano celu nabycia (budowa bazy transportowej), lecz nawet nie przystąpiono do jego realizacji. Oznacza to, że zaistniały pozytywne przesłanki zwrotu przedmiotowej nieruchomości określone w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., a więc zbędność nieruchomości na cel jej nabycia. Jednak zbędność nieruchomości tylko o tyle może skutkować jej zwrot na rzecz poprzedniego właściciela, o ile nie zaistnieją przesłanki negatywne uniemożliwiające zwrot. Jak wynika z akt sprawy, po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji zostało ujawnione, iż Wojewoda decyzją z dnia [...] r., wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), zezwolił na realizację inwestycji w postaci pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr 822 z wykorzystaniem m. in. działki nr [...], której zwrot na rzecz poprzedniego właściciela orzeczono decyzją organu pierwszej instancji. Wskazaną decyzją Wojewoda stwierdził też, powołując się na art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, że działki przeznaczone pod budowę pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr 822, w tym działka nr 48/19, stają się z mocy prawa własnością Województwa , co następuje w dniu, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna. Skutki uzyskania własności w tym trybie w związku z toczącym się postępowaniem o zwrot nieruchomości należy rozpatrywać w świetle art. 2 u.g.n. Z przepisu tego wynika, że ustawy, o których w nim mowa, a wiec i ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, stanowią przepisy odrębne, które należy stosować w zakresie gospodarowania nieruchomościami przed uregulowaniami zawartymi w u.g.n. W konsekwencji należy stwierdzić, że przeznaczenie nieruchomości na budowę drogi publicznej i uzyskanie jej własności na podstawie art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, stanowi przesłankę negatywną do zwrotu tej nieruchomości w trybie przepisów u.g.n. Zwrot takiej nieruchomości czyniłby niemożliwym zastosowanie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, co pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z normą kolizyjną zawartą w art. 2 u.g.n. Analogiczna sytuacja zachodzi, jeżeli nieruchomość, której zwrotu domaga się poprzedni właściciel, stanowi drogę publiczną (por. wyrok NSA z dnia 2 września 2010 r., I OSK 1438/09, LEX nr 745018). Powyżej zostało wykazane, iż istnienie w obrocie prawnym decyzji wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ma wpływ na rozstrzygniecie sprawy o zwrot nieruchomości, jeżeli decyzja dotycząca realizacji inwestycji drogowej ma przymiot decyzji ostatecznej, a obie sprawy dotyczą tych samych nieruchomości. Okoliczności z tym związane nie były, z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., przedmiotem ustaleń i rozważań organu pierwszej instancji w zakresie dotyczącym działki nr 48/19. Podnieść przy tym należy, że w przypadku, ustalenia, że decyzja w sprawie realizacji drogi wojewódzkiej nr 822 nie jest ostateczna, zajdzie potrzeba zawieszenia postępowania w sprawie o zwrot nieruchomości na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Rozstrzygniecie sprawy w przedmiocie realizacji inwestycji drogowej stanowi bowiem zagadnienie wstępne dla rozstrzygnięcia sprawy o zwrot nieruchomości. Orzekając o zwrocie nieruchomości, organ pierwszej instancji orzekł również o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania (wynagrodzenia), o którym mowa w art. 140 ust. 1 i 2 oraz art. 217 ust. 2 u.g.n. Określając tę kwotę, organ pierwszej instancji wprawdzie stwierdził, że nie przekracza ona 50% aktualnej wartości zwracanej nieruchomości, co nakazuje art. 217 ust. 2 u.g.n. w stosunku do nieruchomości wywłaszczonych przed dniem 5 grudnia 1990 r., jednak nie wskazał dowodów, z których to wynika, co zasadnie podniósł organ odwoławczy. Tak więc i w tym zakresie decyzja pierwszoinstancyjna wydana została z naruszeniem wskazanych wcześniej przepisów postępowania. Z uwagi na to, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, organ odwoławczy, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję organu pierwszej instancji, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. Z tych względów i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji.