II SA/Lu 1397/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Franciszek Frączkiewicz, Sędziowie NSA Wiesława Achrymowicz/asesor WSA/, Maciej Kierek (spr.), Protokolant Joanna Janiak, po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. W., J. C., J. K. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie : protestów do planu miejscowego p o s t a n a w i a odrzucić skargę Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] września Nr [...] w sprawie rozpatrzenia protestu wniesionego do projektu zmiany planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w obszarze miasta L. część II - drugie wyłożenie, dotyczące posesji, na których wprowadzono korektę ustaleń projektu planu wykładanego do publicznego wglądu po raz pierwszy w dniach od 28 maja do 18 czerwca 2001 r. obszar południowo - zachodni - zawarty między Al. K., ulicami: G. i M., rzeką B. do mostu kolejowego na szlaku L. –W. i linią kolejową L. –W.) na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 z późno zmianami) art. art. 24 ust. 3 i 25 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z dnia 22 stycznia 1999 r. Nr 15, poz.139 z późn. zmianami) oraz uchwały Rady Miejskiej w Lublinie Nr [...] z dnia [...] listopada 1996 r. - Rada Miejska uchwaliła co następuje: "Nie uwzględnia się protestu złożonego w dniu 31 lipca 2002 r. przez właścicieli posesji przy ul. S, i N. reprezentowanych, przez Komitet Protestacyjny w składzie: S.W. ul. S., J.C. ul. S., J.K. ul. S., dotyczącego ustaleń projektu zmiany planów dla projektowanej ulicy S. od ul. G. do ul. N. Przedmiotem protestu jest zakwestionowanie przez wnoszących w ponownie wyłożonym do publicznego wglądu projekcie zmiany planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w obszarze miasta L. - część II kategorii ulicy S. na odcinku od ul. G. do ul. N. projektowanej w klasie głównej" W uzasadnieniu stwierdza się, że dniach od 28 maja do 18 czerwca 2001 r. Zarząd Miasta wyłożył do publicznego wglądu projekt II części zmiany planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w obszarze miasta L. wraz z prognozą skutków wpływu jego ustaleń na środowisko przyrodnicze oraz, prognozą skutków budowy obiektów handlowych o powierzchni sprzedażowej powyżej 2000 m2. Następnie, po zebraniu i rozpatrzeniu wniesionych protestów i zarzutów, w wyniku uwzględnienia części z nich, dokonał koniecznych i niezbędnych korekt w przedmiotowym projekcie. , Zgodnie z art. 18 ust 2 i art. 25 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (j.t Dz. U. z dnia 22 stycznia 1999 r. Nr 15,poz.139 z późn. zmianami), w dniach od 28 czerwca do 18 lipca 2002 r., po przeprowadzeniu przez Zarząd Miasta procedury formalno-prawnej nastąpiło ponowne wyłożenie projektu z uwzględnionymi zmianami oraz wymaganymi dokumentami w postaci prognozy skutków wpływu ustaleń tego projektu planu na środowisko przyrodnicze oraz prognozą skutków budowy obiektów handlowych o powierzchni sprzedażowej powyżej 2000 m2. W okresie kolejnych 14 dni, tj. do dnia 1 sierpnia 2002 r. r. przyjmowano protesty i zarzuty pod adresem wyłożonego, skorygowanego projektu. Przedmiotem protestu złożonego w dniu 31 lipca 2002 r. przez właścicieli posesji ulic S. i N. jest zakwestionowanie kategorii ulicy S. na odcinku od ul. G. do ul. N. projektowanej w klasie głównej oznaczonej symbolem KDG. Protest wniesiony został z zachowaniem obowiązującego terminu do jego wniesienia. Z. akt będących w posiadaniu Wydziału Strategii i Rozwoju Urzędu Miejskiego dotyczących procedury i postępowań administracyjnych związanych z projektem II części zmiany planów wynika, że wnoszący składali w terminie wyznaczonym publicznym ogłoszeniem wniosek zbiorowy mieszkańców ul. S. o zmianę klasy tej ulicy. Wniosek został uwzględniony przy I wyłożeniu. W obowiązującym Miejscowym planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego osiedla mieszkaniowego "[...]", zatwierdzonym uchwałą Nr 148/441/73 Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia 10 stycznia 1973 r. opublikowaną w Dz. Urz. Woj. Lubelskiego z dn. 10 stycznia 1973 r. przedmiotowa ulica oznaczona jest symbolem 53 KP II w kategorii trasy ruchu przyśpieszonego (fragment arterii tranzytowej o skali ogólnokrajowej, szerokość w liniach regulacyjnych 53 m) , co potwierdzone zostało ustaleniami Miejscowego planu ogólnego Zespołu Miejskiego ( zatwierdzonego uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w Nr XV/91/86 r. opublikowaną w Dz. Urz. Woj. Lubelskiego Nr 2/87, poz. 25 z późn. zmianami przyjętymi uchwałą Rady Miejskiej Nr L/500/93 r., ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. Lubelskiego z dnia 10 grudnia 1993 r. Nr 17, poz. 101). W Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...].04.2000 r. określającym politykę przestrzenną miasta oraz rozwój struktury funkcjonalno - przestrzennej, wyżej określona ulica leży w strefie intensywnej urbanizacji. W projekcie zmiany planów wyłożonym po raz pierwszy do publicznego wglądu na okres najbliższej perspektywy obniżono kategorię przedmiotowej ulicy do klasy dojazdowej, utrzymując jednak korytarz techniczny wyznaczony ww. planami (symbol KDD,Z/K) z przewidywaną realizacją jej jako ulicy głównej w okresie kierunkowym. Decyzją Rady Miejskiej uwzględniono zarzuty i protesty złożone do projektu zmiany planów w czasie jego pierwszego wyłożenia do publicznego wglądu, dotyczące utrzymania określonej obowiązującymi ww. planami kategorii przedmiotowej ulicy, co pozwoli na etapie realizacji węzła drogowego S. –G. rozłożenie ruchu komunikacyjnego na dwa równorzędne odcinki ulic tj. F. i S. Wobec powyższego Zarząd Miasta zobligowany został do utrzymania wyznaczonego przebiegu ulicy S. na odcinku od ul. G do ul. Z. oraz jej klasy. W sytuacji tej w projekcie zmiany planów przywrócona została klasa ul. S. jako ulicy głównej – oznaczona symbolem KDG i utrzymany jej przebieg w liniach regulacyjnych o szerokości 53 m. Zgodnie z art. 2.1 i 4.1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia terenu i zasad zagospodarowania przestrzennego dokonywane jest w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego i należy do zadań własnych gminy. Ponadto, z art. 33 tej ustawy wynika, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności. Wziąwszy pod uwagę powyższe należy stwierdzić, że w wyniku opracowania przedmiotowego projektu zmian miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie nastąpiło naruszenie interesu prawnego , jego uprawnień, ani też porządku prawnego. Od tej uchwały S.W. J.C., J.K. wnieśli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Zaskarżonej uchwale zarzucają: 1. naruszenie prawa materialnego a w szczególności : art. 1 ust. 2 pkt. 2, 3 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 89, poz. 415 , z późn. zm.) , poprzez dokonanie przy ponownym wyłożeniu projektu zmian planu zagospodarowania przestrzennego, zmiany kategorii ulicy S. na odcinku od ulicy G. do ul. N. na drogę w klasie głównej, oznaczoną symbolem KDG i ustalenie dla niej linii regulacyjnych o szerokości 53 m, z ustalonej pierwotnie (przy pierwszym wyłożeniu) na drogę lokalną. Dokonując zmiany, nie wzięto pod uwagę i przez to rażąco naruszono wymagania ochrony środowiska, zdrowia i bezpieczeństwa ludzi - zwłaszcza mieszkańców domów bezpośrednio sąsiadujących z tak zaplanowaną drogą ( art. 1 ust. 2 pkt 3 ZPU) , gdyż droga tej kategorii i w zaplanowanych liniach rozgraniczenia spowoduje: - przekroczenie dopuszczalnych stężeń substancji zanieczyszczających powietrze w pasie o szerokości do 200 m od linii rozgraniczających, po obu stronach; - przekroczenie dopuszczalnego natężenia hałasu w środowisku w pasie o szerokości do około 400 m, po obu stronach linii rozgraniczających, których nie zlikwidują nawet ekrany przeciwhałasowe o wysokości 2 m.) - powstanie wibracji o natężeniu zagrażającym zdrowiu i życiu mieszkańców przyległych domów, a także substancji budowlanej obiektów usytuowanych w strefie bezpośredniego oddziaływania, - zaleganie silnie zanieczyszczonych mas powietrza w okolicach drogi . Powyższe dane dotyczące uciążliwości nie odnoszą się do tej konkretnej drogi a dróg głównych o porównywalnym natężeniu ruchu. Organ nie dokonał ( a przynajmniej nie przytoczył w uzasadnieniu uchwały) odpowiednich badań z zakresu ochrony środowiska. Dokonując zmiany, nie uwzględniono walorów ekonomicznych ( art. 1 ust. 2 pkt 5 ZPU) przestrzeni przez którą ma być przeprowadzona droga. Droga zaplanowanej kategorii spowoduje konieczność dokonania wywłaszczenia szeregu gruntów, zabudowanych domami mieszkalnymi, zaplanowania niezwykle kosztownych urządzeń ograniczających emisję hałasu i spalin, radykalnie zmniejszy wartość nieruchomości, która nie będzie mogła być ekompensowana poprzez instytucje określone w Rozdziale 3 ZPU , bowiem dokonana zmiana w planie faktycznie nie zmienia zapisu planu dotychczasowego - obowiązującego, w którym przewidywano linie rozgraniczenia 53 m . Jest znamienne, że pomimo obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego z 1974 przewidującego linie rozgraniczenia drogi 53 m w liniach rozgraniczenia, wybudowano - w oparciu o pozwolenia wydawane przez organy administracji budowlanej szereg domów mieszkalnych. Okoliczność ta stanowiła między innymi podstawę do zmiany kategorii drogi na lokalną w wyniku trwających wiele lat zabiegów właścicieli sąsiadujących z drogą nieruchomości, a w efekcie uwzględnienia ich wniosków w tym zakresie przy opracowywaniu planu. Rada całkowicie pominęła te okoliczności faktyczne i prawne dokonując "przywrócenia" zapisów planu i modyfikując kategorię drogi na główną. Tym samym dokonano niżącego naruszenia własności (art. 1 ust. 5 i art. 33 ZPU), art. 40 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym przy opracowywaniu planów zagospodarowania przestrzennego należy uwzględniać potrzeby ochrony środowiska poprzez przeprowadzenie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. W rozumieniu powyższej ustawy i przepisów wykonawczych drogi główne należą do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska. Dla każdej inwestycji mogącej pogorszyć stan środowiska należy sporządzić raport oddziaływania na środowisko. Tak więc ustalając kategorię drogi na główną należało sporządzić raport oddziaływania tego typu inwestycji na środowisko. Jest znamienne, że uzasadnienie uchwały nie wspomina o istnieniu takiego raportu dla dokonanej zmiany ani też nie powołuje prognozy wymaganej przepisami art. 18 ust. 2 pkt 6 UZP. - Art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niczym nieuzasadnione potraktowanie wniesionych zarzutów jako protestu, mimo że dokonana zmiana w sposób jednoznaczny narusza interes prawny osób, które podpisały zarzuty błędnie nazwane protestem. Dla art. 18 ust. 1 pkt. 5 lit a poprzez nie zawiadomienie wszystkich właścicieli nieruchomości , których interes prawny może być naruszony zmienionymi ustaleniami planu a także nie powiadomienie tychże właścicieli o terminie sesji rady na której miał być rozpatrywany projekt planu. W ocenie skarżących obowiązkiem Rady było zawiadomienie wszystkich właścicieli nieruchomości sąsiadujących z trasą zwłaszcza tych, którzy podpisali wniesione zarzuty. Brak takich powiadomień stanowi nie tylko naruszenie zasad określonych w art. 18 UZP ale także art. 10 KP A gwarantujących udział w postępowaniu osobom posiadającym interes prawny. Niezależnie zatem od potraktowania wniesionego środka jako zarzutu czy protestu na Radzie spoczywał obowiązek indywidualnego powiadomienia wszystkich, którzy złożyli podpisy pod wniesionym pismem. Art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i art. 107 KP A poprzez faktyczny brak uzasadnienia faktycznego i prawnego uchwały a w szczególności: - brak jednoznacznego wskazania co oznacza symbol KDG. Zarówno bowiem przepisy ustawy o drogach publicznych jak i przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim mają odpowiadać drogi publiczne nie wymieniają drogi o kategorii KDG. Nie sposób zatem ustalić w oparciu o powyższy symbol jaka faktycznie ma to być droga, - brak wskazania czyje zarzuty i protesty uwzględniła Rada po pierwszym wyłożeniu, a które zadecydowały o utrzymaniu określonej obowiązującymi planami kategorii ulicy zwłaszcza jakiego rodzaju argumenty decydowały o tym. Nie wskazano żadnych argumentów przemawiających za koniecznością równomiernego rozłożenia ruchu komunikacyjnego na dwa równorzędne odcinki ulic tj. F. i S.; - brak jakiegokolwiek uzasadnienia dla przyjętych linii regulacyjnych tj. 53 m. Linie te nawet przy zaplanowanej drodze głównej nie muszą mieć szerokości 53 m. Taka szerokość linii regulacyjnych musi nie tylko wynikać z obowiązujących przepisów prawa ale także opierać się na analizie warunków konkretnej drogi. - art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych, ( jedn. tekst Dz. U. 2000 Nr 71, poz.838). stanowiącego, że " W planach zagospodarowania przestrzennego należy rezerwować pod przyszłą budowę lub modernizację dróg pas terenu o szerokości uwzględniającej ochronę użytkowników dróg i terenu przyległego przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem. Rezerwację terenu realizuje się poprzez odmowę wydawania zezwoleń budowlanych. " . Rezerwacja terenu pod przyszłą drogę w niniejszej sprawie nie tylko nie uwzględnia interesu użytkowników terenów sąsiednich, ale wręcz pomija ten interes, co wykazano już wyżej. Zaskarżona uchwała jest wadliwa i wydana została z rażącym naruszeniem prawa materialnego i zasad postępowania administracyjnego. Treść i uzasadnienie zarzutów postawionych uchwale zawarta jest powyżej i nie wymaga przytaczania dodatkowych okoliczności. Uzupełnienia wymaga kwestia podstaw samego zaskarżenia uchwały w drodze skargi. W tym zakresie należy stwierdzić, że Rada całkowicie błędnie potraktowała wniesione zarzuty jako protest, przez co usiłuje pozbawić prawa zaskarżenia powyższej uchwały do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Bogate orzecznictwo NSA i SN w sposób jednoznaczny, wskazuje, że o rodzaju wniesionego środka nie decyduje jego formalny tytuł lecz treść i według treści powinien być przez organ oceniany. W sprawie niniejszej środek błędnie oznaczony jako "protest" zarówno od strony podmiotowej jak i przedmiotowej wyczerpywał przesłanki dla zarzutu i tak powinien być potraktowany. Bezspornym jest bowiem, iż osoby wnoszące ten środek, są bezpośrednimi sąsiadami projektowanej drogi, której kategorię zmieniono na niekorzyść w stosunku do pierwszego wyłożenia projektu. Zmiana kategorii drogi na główną stanowi zatem ten rodzaj ustalenia planu zagospodarowania, które narusza interes prawny właścicieli bezpośrednio sąsiadujących. Narusza bowiem szereg norm z zakresu ochrony środowiska a przede wszystkim ogranicza prawo własności ( art. 140 KC ) . Interes prawny musi być w tym przypadku rozumiany jako obiektywna, realnie istniejąca potrzeba ochrony prawej właścicieli sąsiednich nieruchomości wnoszących pismo. W sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego obowiązkiem Rady gminy rozpatrującej zarzuty do projektu planu jest nie tylko ocena zgodności projektu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, ale także ustalenie czy ewentualne naruszenie porządku prawnego nie stanowi zarazem naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzuty ( wyrok SN z 18.01.2002 III RN 192/00 OSNAP - wkł. 2002/12/6). W niniejszej sprawie oceny takiej Rada nie dokonała. Co więcej w zasadzie poprzestała na lakonicznym stwierdzeniu, iż zmiana wynika z konieczności rozłożenia ruchu komunikacyjnego na dwa równorzędne odcinki. Z tak skonstruowanego argument nic nie wynika. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wnosi o jej oddalenie. Rozpatrując złożoną skargę Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( tj. Dz. U. z 1999r., nr 15, poz.139) ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy. Kontrola Sądu w tym zakresie nie może więc dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania określonej ustawą procedury planistycznej. Od rozwiązań planistycznych zawartych w projekcie planu wyłożonego do publicznego wglądu przysługują środki prawne, tj. protest i zarzut. Są to jednak zupełnie inne środki prawne różniące się podmiotowo i przedmiotowo. Inny jest także tryb ich rozpatrywania. Zgodnie z art. 24 cyt. ustawy o planowaniu przestrzennym zarzut może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu. Uchwałę o odrzuceniu zarzutu wnoszący zarzut może zaskarżyć do Sądu Administracyjnego. Naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia jest wkroczenie w sferę prawną określonego podmiotu. Interes ten (uprawnienie), jak też jego charakter, zakres, wyznaczają konkretne przepisy prawa materialnego. Jest to pogląd powszechnie przyjęty w orzecznictwie sądowym. Przez prawo wnoszenia zarzutów do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu miejscowego właściciel terenu (nieruchomości) otrzymuje możliwość przedstawienia żądań lub propozycji mających ochronę jego praw i interesów w fazie ustalania treści prawa miejscowego. Zupełnie inny charakter posiada protest. Protest zgodnie z art. 23 cyt. ustawy może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Od uchwały Rady w kwestii odrzucenia protestu przysługuje skarga do Sądu Administracyjnego. W sprawie Rada prawidłowo zakwalifikowała wnioski skarżących jako protest. Skarżący nie mają bowiem interesu prawnego do kwestionowania ustaleń zmian projektu planu miejscowego, bowiem w stosunku do działek stanowiących własność skarżących projekt planu niczego nie zmienia. Obecnie obowiązujący i wkraczający w prawo własności skarżących plan przewiduje przebieg linii regulacyjnej drogi głównej o szerokości 53 m i taką samą szerokość i przebieg przewiduje projekt planu. W tej sytuacji Sąd skargę na uchwałę Rady Miejskiej w przedmiocie protestu odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U . Nr 153, poz. 1269). .