II SA/Lu 143/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Maciej Gapski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi [...] Spółka Akcyjna na postanowienie Wojewody Lubelskiego z dnia 24 stycznia 2025 r., znak: IF-VII.7840.5.38.2024.DB w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji oddala skargę. Zaskarżonym do sądu postanowieniem z dnia 24 stycznia 2025 r. znak: IF-VII.7840.5.38.2024.DB Wojewoda Lubelski (dalej jako: Wojewoda lub organ odwoławczy) po rozpatrzeniu zażalenia [...] S.A. (dalej jako: skarżąca lub Spółka), utrzymał w mocy postanowienie Starosty B. (dalej jako: Starosta) z dnia 2 grudnia 2024 r., znak: AB.T.6740.85.2024.PA w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji Starosty B. z dnia 4 sierpnia 2023 r. nr T/59/23, znak: AB.T.6740.59.2024.MOS o pozwoleniu na budowę, formę drobiu składającej się z piętnastu budynków inwentarski (kurników – każdy o obsadzie 296 DJP), budynku technicznego, budynku stacji uzdatniania wody, trzydziestu silosów paszowych o poj. 26,7 t każdy, dwóch podziemnych zbiorników przeciwpożarowych o pojemności 100m3 każdy, dwóch konfiskatorów na sztuki padłe wraz z urządzeniami budowlanymi na działkach nr ewid. [...] i [...] w obrębie ewidencyjnym 0004 [...], jednostka ewidencyjna 060106_2 K. , do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowo-administracyjnego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, sygn. II OSK 2553/24. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że stosownie do art. 152 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Organ wyjaśnił, że Starosta B. , wobec sprzeciwu Prokuratora Okręgowego w L. postanowieniem z dnia 28 listopada 2024 r., znak: AB.T.6740.85.2024.PA, wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 4 sierpnia 2023 r., nr T/59/23, znak: AB.T.6740.59.2024.MOS, obejmującą fermę drobiu składającą się z piętnastu budynków inwentarskich (kurników — każdy o obsadzie 296 DJP), budynku technicznego, budynku stacji uzdatniania wody, trzydziestu silosów paszowych o poj. 26,7 t każdy, dwóch podziemnych zbiorników przeciwpożarowych o pojemności do 100 m3 każdy, dwóch konfiskatorów na sztuki padłe wraz z urządzeniami budowlanymi na działkach nr ewid. [...] w obrębie ewidencyjnym 0004 [...], jednostka ewidencyjna 060106_2 K. Jako podstawę wznowienia wskazano przesłankę z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej ostateczną decyzją wznawia się postępowanie, jeśli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Wojewoda przyznał, że uzasadnienie przez Starostę zaistnienia przesłanki wstrzymania wykonania decyzji jest lakoniczne. Jednakże, z uwagi na trafność podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia, zaskarżone postanowienie utrzymano w mocy. Wojewoda, dokonując analizy czy w sprawie zachodzi przesłanka, o której mowa w art. 152 § 1 k.p.a., skonkludował bowiem, że istnieje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji Starosty B. z dnia 4 sierpnia 2023 r., nr T/59/23, znak: AB.T.6740.59.2024.MOS. Wojewoda podkreślił, że przesłanką wstrzymania wykonania decyzji, wskazaną w art. 152 § 1 k.p.a., jest "prawdopodobieństwo uchylenia decyzji", na które wskazują okoliczności sprawy. Owo "prawdopodobieństwo" powinno polegać na podaniu tej przesłanki wznowienia, która w ocenie organu ma w danej sprawie zastosowanie, z jednoczesnym przytoczeniem okoliczności, które wskazują na tę konkretną przesłankę oraz omówieniu względów, dla jakich zdaniem organu możliwe jest uchylenie decyzji. W konsekwencji w uzasadnieniu postanowienia wstrzymującego wykonanie decyzji muszą zostać przedstawione okoliczności sprawy uprawdopodabniające uchylenie decyzji w wyniku wznowienia, a więc organ musi być wstępnie przekonany o tym, że nastąpi skuteczne wznowienie postępowania, a w jego wyniku dojść może do uchylenia decyzji (por. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2024 r., sygn. akt II OSK 2725/20). Sformułowanie "prawdopodobieństwo" powinno być traktowane nie jako luźna poszlaka, ale jako wniosek ściśle wynikający ze zbadanych rzetelnie okoliczności sprawy. Ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji nie wymaga udowodnienia, że decyzja dotychczasowa będzie podlegać uchyleniu, ale powinna być przekonująca i wyczerpująca, oparta na materiale dowodowym, przede wszystkim zawartym w aktach sprawy zakończonej decyzją ostateczną, nawiązująca do przesłanki wznowienia postępowania oraz do konkretnych okoliczności wskazujących na prawdopodobieństwo wyeliminowania decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu. Innymi słowy, organ powinien wykazać, że skutkiem istnienia przyczyny wznowienia będzie stosownie do art. 149 § 2 k.p.a. ponowne rozpatrzenie sprawy co do istoty i w jego ramach organ zobowiązany będzie uchylić decyzję dotychczasową na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 ww. ustawy. Zatem regulacja zezwalająca na wstrzymanie wykonania decyzji powinna być ocenia w ścisłej łączności z przepisem art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż do wydania postanowienia na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. nie będzie podstaw w przypadku zaistnienia sytuacji przewidzianej w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. jak też w przypadku, o którym mowa w art. 151 § 2 k.p.a. W ocenie Wojewody, w rozpoznawanej sprawie, zasadną jest ocena, że okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia, o jakim stanowi art. 152 § 1 k.p.a. Ponownie przywołać należy, że postępowanie zakończone decyzją z dnia 4 sierpnia 2023 r. zostało wznowione z uwagi na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., tj. decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Mianowicie, decyzją z dnia 24 stycznia 2024 r., znak: SK0.4012.PL/1039/23/24/SK0.4012.PL/116/24, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej, działając w trybie odwoławczym, uchyliło decyzję Wójta Gminy K. z dnia 10 lipca 2023 r., znak: IG.6730.15.1.2022, o ustaleniu [...] S.A., warunków zabudowy dla zabudowy produkcyjnej polegającej na budowie fermy drobiu (15 budynków inwentarskich - kurników z obiektami towarzyszącymi) na terenie działek o nr ewid. [...] i [...], obręb 0004 K. , gm. K. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ 1 instancji. Następnie wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Lu 188/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił sprzeciw od ww. decyzji Kolegium, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 2553/24, oddalił skargę kasacyjną inwestora. Niewątpliwe decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowana terenu jest decyzją w oparciu, o którą wydaje się decyzje o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 59 ust. f ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 1130) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W świetle art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak bowiem stanowi art. 35 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Wobec przytoczonych okoliczności, zdaniem Wojewody, już na tym etapie postępowania stwierdzenia wymaga istnienie podstawy wznowienia, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. W obrocie prawnym funkcjonuje ostateczne i prawomocne rozstrzygnięcie o uchylenie decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego na działkach nr ewid. [...] i 5. w miejscowości K., gm. K.. To z kolei obligować będzie organ I instancji do zastosowania normy art. 149 § 2 k.p.a. nakazującej przeprowadzenie ponownego postępowania rozstrzygającego sprawę co do istoty, jak i - co do zasady - podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Zatem, w ocenie Wojewody, przedstawione wyżej okoliczności sprawy jednoznacznie wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 4 sierpnia 2023 r., nr [...], znak: AB.T.6740.59.2024.MOS, co czyni uzasadnionym orzeczenie o wstrzymaniu jej wykonania. Skargę na powyższe postanowienie złożyła Spółka zarzucając postanowieniu Wojewody naruszenie: - naruszenie art. 152 § 1 k.p.a., art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Starosty [...] wstrzymującego wykonanie decyzji tego organu o pozwoleniu na budowę z 4.08.2023 nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę w sytuacji, kiedy: a. nie zachodzą przestanki wstrzymania wykonania decyzji wskazane w treści w/w przepisu, b. ocena przesłanek w zakresie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji została dokonana wadliwie, bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie. - art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez: a. ustalenie okoliczności istotnych dla sprawy bez przeprowadzenia postępowania dowodowego i aprioryczne uznanie, że decyzja Starosty B. z 4.08.2023 nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę zostanie uchylona w wyniku wznowienia postępowania, bez jednoczesnego zbadania podstaw wznowienia, w tym z pominięciem faktu, że postępowanie w przedmiocie decyzji o warunkach zabudowy wydanej 10.08.2023 przez Wójta Gminy K. nie zostało zakończone, nie wydano decyzji odmownej, a zatem brak jest podstaw ustalonych ostateczną i prawomocną decyzją do uznania, że zachodzą przeszkody w wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. b. dokonanie ustaleń w zakresie decyzji o warunkach zabudowy wydanej 10.08.2023 przez Wójta Gminy K. w sprawie IG.6730.15.1.2022 w zakresie ustalenia, czy zachodzą przesłanki lub przeszkody do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę pomimo, iż do akt niniejszej sprawy nigdy nie dołączono w/w akt Wójta Gminy K., a co za tym idzie ustalenia organu wydającego zaskarżone postanowienie powołującego się na brak decyzji o warunkach zabudowy mają charakter dowolny nie opierają się na materiale dowodowym. c. zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy wbrew słusznemu interesowi skarżącej [...] S.A, która jako inwestor procesu budowlanego zakończyła już proces budowlany otrzymała pozwolenie na czasowe użytkowanie części budynku, a wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę uniemożliwia dokończenie tego procesu. - art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art 126 k.p.a., art. 124 § 2 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia faktycznego zaskarżonego postanowienia bez wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu przedstawiono argumenty świadczące zdaniem skarżącej o zasadności złożonego środka zaskarżenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Sprawa została rozpatrzona w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 934 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie zostało wydane bez naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności nie został przez organy, wbrew zarzutom skargi, naruszony art. 152 § 1 k.p.a., który stanowił podstawę wstrzymania z urzędu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę w związku z wznowieniem postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty B. z dnia 4 sierpnia 2023 r. nr [...], znak: AB.T.6740.59.2024.MOS o pozwoleniu na budowę formy drobiu wraz z infrastrukturą techniczną. Przed wydaniem rozstrzygnięcia organ odwoławczy przeprowadził prawidłowo postępowanie wyjaśniające, ustalił istotne dla sprawy okoliczności, które pozwoliły na wydanie prawidłowego orzeczenia. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 152 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Z przepisu tego wynika, że wstrzymanie wykonania decyzji nie jest pozostawione uznaniu organu, ale uzależnione jest od wystąpienia "prawdopodobieństwa" uchylenia decyzji w wyniku wznowienia. W orzecznictwie podkreśla się, że owo "prawdopodobieństwo" powinno polegać na podaniu tej przesłanki wznowieniowej, która w ocenie organu ma w danej sprawie zastosowanie, z jednoczesnym przytoczeniem okoliczności, które wskazują na tę konkretną przesłankę oraz omówieniu względów, dla jakich zdaniem organu możliwe jest uchylenie decyzji (zob. np. wyrok NSA z 19 stycznia 2021 r. II OSK 1834/18, LEX nr 3173280). W konsekwencji, w uzasadnieniu postanowienia wstrzymującego wykonanie decyzji muszą zostać przedstawione okoliczności sprawy uprawdopodabniające uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania, a więc organ musi być wstępnie przekonany o tym, że nastąpi skuteczne wznowienie postępowania, a w jego wyniku dojść może do uchylenia decyzji (por. wyrok NSA z 15 lutego 2018 r. II OSK 1000/16, LEX nr 2446964). Tut. Sąd podziela argumentację Wojewody, że zaistniałe w sprawie okoliczności, uprawdopodobniają uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Należy podkreślić, że samo wszczęcie postępowania wznowieniowego nie jest tożsame z prawdopodobieństwem uchylenia decyzji wydanej w wyniku wznowienia postępowania. Na akceptację zasługuje jednak pogląd organów, że na tym etapie sprawy okoliczność istnienia podstawy wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. jest niewątpliwa. Wobec uchylenia decyzji SKO w Białej Podlaskiej w przedmiocie warunków zabudowy konieczne było wznowienie postępowania w sprawie budowlanej zakończonej ostateczną decyzją Starosty B. W kontekście powyższego nie sposób zgodzić się ze skarżącą Spółką, jakoby w niniejszej sprawie wpadkowej nie zbadano prawdopodobieństwa uchylenia ostatecznej decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Formułując zarzuty skargi nie wzięto pod uwagę, że przesłanką wznowienia postępowania jest sam fakt uchylenia decyzji o warunkach zabudowy, która natomiast stanowi podstawę do wydania decyzji Starosty w postępowaniu budowlanym. Decyzja o pozwoleniu na budowę jest decyzją o charakterze związanym, dlatego też okoliczność uchylenia decyzji stanowiącej podstawę do jej wydania (stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 lit a Prawa budowlanego) wskazuje na prawdopodobieństwo uchylenia pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Nieistotny dla wystąpienia owego prawdopodobieństwa jest natomiast podnoszony przez Spółkę fakt dotyczący uzyskania pozwolenia na użytkowanie części budynku. Wobec wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty o pozwoleniu na budowę, dalsze działania organów, w tym uzyskanie wskazanego pozwolenia na użytkowanie, nie ma znaczenia w świetle powołanego art. 152 § 1 k.p.a. Konieczne jest również podkreślenie, że postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego wskazaną powyżej decyzją Starosty o pozwoleniu budowę fermy drobiu zostanie rozstrzygnięte w przyszłości. Dokładne zbadanie wpływu ziszczenia się przesłanki z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. na treść ostatecznej decyzji Starosty będzie badane w trakcie postępowania wznowieniowego. Jednakże nie można wykluczyć, że ostateczna decyzja zostanie uchylona, a zatem w sprawie wystąpiła przesłanka wstrzymania wykonania określona w art. 152 § 1 k.p.a. W tym zakresie argumentacja zawarta w uzasadnieniu postanowienia Wojewody z odwołaniem się do aktualnego orzecznictwa sądowoadministracyjnego pozostaje w pełni zasadna i prawidłowa. Należy również podkreślić, że dla wstrzymania wykonania decyzji wystarczające jest wykazanie samego prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, bez względu na jego stopień. Wstrzymanie wykonania nie jest pozostawione uznaniu organu, jednak bazuje na pojęciach niedookreślonych wymagających dokładnego rozważenia i uzasadnienia. Organ odwoławczy przedstawił zaś istotne argumenty przemawiające za zastosowaniem tej instytucji procesowej, które należy uznać za zasadne. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.