II SA/Lu 144/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 września 2009 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego. I. oddala skargę, II. przyznaje [...] M. C. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) zł tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 52,80 (pięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) zł należnego podatku od towarów i usług. Decyzją z dnia 27 stycznia 2009 r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję z dnia 12 listopada 2008 r., nr [...], wydaną z upoważnienia Burmistrza, odmawiającą przyznania M. K. zasiłku celowego na opłacenie energii elektrycznej. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że w dniu 9 października 2008 r. M. K. złożył wniosek o przyznanie świadczenia na opłacenie rachunku za energię elektryczną w kwocie 312,50 zł. Organ pierwszej instancji odmawiając wskazaną wyżej decyzją z dnia 12 listopada 2008 r. przyznania wnioskodawcy żądanego świadczenia stwierdził, że wprawdzie spełnia on wymogi dochodowe do przyznania świadczenia z pomocy społecznej, jednakże żądana pomoc nie może być przyznana z uwagi na brak współdziałania wnioskodawcy z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej (art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej). W ocenie Kolegium w przypadku strony nie występuje żadna z przesłanek niedochodowych przyznania pomocy społecznej, o jakich mowa w art. 7 pkt 2 – 15 ustawy. Wnioskodawca, orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P. z dnia 29 sierpnia 2008 r., nr [...], został uznany za osobę niepełnosprawną, ale jest to niepełnosprawność w stopniu lekkim. Zdaniem organu nie oznacza to, że odwołujący się jest osobą niezdolną do pracy i nie dyskwalifikuje go zupełnie z rynku pracy, a jedynie ogranicza możliwość pracy w niektórych warunkach. Organ odwoławczy podniósł również, iż choć z treści uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji nie wynikało, w czym przejawiał się zarzut braku współpracy, to zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że taka sytuacja miała miejsce. Z adnotacji pracownika socjalnego zawartej w wywiadzie aktualizacyjnym przeprowadzonym ze skarżącym w dniu 12 listopada 2008 r. wynika bowiem, że wnioskodawca wykazywał roszczeniową postawę względem świadczeń finansowanych ze środków publicznych, w tym pomocy społecznej, był wulgarny w kontakcie z pracownikiem socjalnym, odmawiał udzielania wyjaśnień w kwestiach dotyczących ustalenia jego uprawnień do pomocy społecznej. Ponadto nie wykazał, czy i w jakiej wysokości otrzymał pomoc z Funduszy Pomocy Postpenitencjarnej oraz nie wykazywał żadnego zainteresowania poszukiwaniem pracy adekwatnej do posiadanych umiejętności i stanu zdrowia. Zdaniem Kolegium bierną postawę odwołującego się pośrednio potwierdza również treść pisma kuratora zawodowego Sądu Rejonowego w [...] z dnia 19 września 2008 r., znajdującego się w aktach administracyjnych. Organ drugiej instancji podkreślił również, że odwołujący się nie został pozbawiony pomocy, gdyż w okresie od sierpnia 2008 r., to jest od opuszczenia zakładu karnego, otrzymał szereg świadczeń z pomocy społecznej. Kolegium pouczyło odwołującego się, że ma on możliwość ubiegania się o dodatek mieszkaniowy, który jest świadczeniem socjalnym służącym pokrywaniu niektórych wydatków mieszkaniowych, a z którego to uprawnienia, jak wynika z akt sprawy, nie korzystał on. W ocenie Kolegium, w niniejszej sprawie brak było podstaw do uwzględnienia wniosku strony o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, gdyż zebrany przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy pozwolił na ocenę sprawy w postępowaniu odwoławczym i nie występowały żadne przesłanki wskazane w art. 89 k.p.a., z powodu których zasadne byłoby przeprowadzenie rozprawy. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożył M. K. , wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Skarżący zarzucił, że odmowa przyznania mu wnioskowanej pomocy prowadzi do pozbawienia go środków do życia i do pogorszenia jego stanu zdrowia. Ponadto w pismach z dnia 27 marca i 2 kwietnia 2009 r. wniósł o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków: kuratora zawodowego Sądu Rejonowego w [...] – W. S., zastępcy dyrektora MOPS w P. – J. S. oraz pracownika apteki, znajdującej się przy ul. [...] w P. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania ani przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa". Przepis art. 4 ustawy nakłada na osoby korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Obowiązek ten stanowi następstwo zasady subsydiarności wyrażonej w art. 2 ust. 1 ustawy, który stanowi, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Konstrukcja tej zasady wskazuje, że organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych (wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2009 r., I OSK 456/08, niepubl.). Dlatego też osoby, które wnoszą o przyznanie im świadczeń z pomocy społecznej na zaspokojenie własnych potrzeb mają obowiązek współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu swej trudnej sytuacji, pod rygorem odmowy przyznania świadczenia (wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2008 r., I OSK 1415/07, niepubl.). W myśl bowiem art. 11 ust. 2 ustawy brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia Konstrukcja powołanego art. 11 ust. 2 ustawy wskazuje na zastosowanie instytucji uznania administracyjnego, które pozwala organowi administracji na wybór rozstrzygnięcia. Uznanie oznacza przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który organ uważa z najbardziej właściwy. O tym jaka ma być treść wydawanej decyzji decyduje wyobrażenie organu o celowości wydania decyzji konkretnej treści. Decyzja taka nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia celowości, nie oznacza to jednak wyłączenia decyzji uznaniowych całkowicie spod kontroli sądowej. Obowiązujące przepisy nie przewidują swobodnego uznania organów administracji. Kontrola ta jest jednak ograniczona. Kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów. Kontrola sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji, poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z obowiązkami nałożonymi na organy administracji w przepisach art. 7, 77 § 1 i 80 kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Zgodnie natomiast z przepisami art. 77 § 1 i 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie bowiem do przepisu art. 136 i 138 k.p.a. przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. W rozpoznawanej sprawie organy administracji zgodnie z przedstawionymi wyżej wymogami dokonały prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego oraz jego prawidłowej oceny. Prawidłowe jest w szczególności wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko Kolegium, iż postawa skarżącego wskazuje na brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Z adnotacji pracownika socjalnego zawartej w treści kwestionariusza aktualizacji wywiadu środowiskowego przeprowadzonego ze skarżącym w dniu 12 listopada 2008 r. wynika, że odmówił on udzielenia wyjaśnień w kwestiach dotyczących ustalenia jego uprawnień do pomocy społecznej, gdyż nie wskazał, czy i w jakiej wysokości otrzymał pomoc z Funduszy Pomocy Postpenitencjarnej. Zachowanie skarżącego, opisane przez pracownika socjalnego, wskazuje na brak chęci współdziałania z organem pomocy społecznej w celu rozwiązania trudnej sytuacji życiowej skarżącego. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że pracownikowi socjalnemu trudno nawiązać rzeczowy kontakt ze skarżącym ze względu na jego postawę roszczeniową. Skarżący oczekuje przyznania mu żądanych świadczeń, uznając, że jest to bezwzględnym obowiązkiem organu, sam jednak nie czuje się zobowiązany ani do udzielania jakichkolwiek wyjaśnień, ani nie próbuje w jakikolwiek sposób zmienić swojej sytuacji. Uniemożliwienie organowi prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, wskutek nieudzielenia informacji w kwestiach mogących mieć wpływ na ocenę uprawnień wnioskodawcy do świadczeń z pomocy społecznej jest jedną z postaci braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej, w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy (por. powołany wyżej wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2009 r., I OSK 456/08, niepubl.). Z akt sprawy wynika również, że skarżący od dnia 13 sierpnia 2008 r. zarejestrowany jest w Powiatowym Urzędzie Pracy w P. jako osoba bezrobotna, bez prawa do zasiłku. Słusznie wskazuje Kolegium, że skarżący nie wykazuje jednak aktywności w poszukiwaniu pracy we własnym zakresie, adekwatnej do posiadanych umiejętności i stanu zdrowia, nie podjął bowiem jakichkolwiek kroków w tym celu. Również ta okoliczność ma znaczenie dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji, albowiem w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż okoliczność, że strona skarżąca korzysta z różnych form pomocy, przy jednoczesnym braku z jej strony jakiejkolwiek pomocy w likwidowaniu własnych problemów materialnych, upoważnia organ do odmowy przyznania zasiłku celowego na podstawie powołanego art. 11 ust. 2 ustawy (por. przykładowo: wyroki NSA z dnia 7 września 2007 r., I OSK 1851/06, niepubl. i z dnia 18 maja 1999 r., II SA/Gd 25/98, niepubl. oraz wyrok WSA w Olsztynie z dnia 10 marca 2009 r., II SA/Ol 65/09, niepubl.). Należy zauważyć, iż od chwili opuszczenia zakładu karnego skarżący objęty został stosunkowo szeroko zakrojoną pomocą ze strony organu pierwszej instancji. W okresie od 13 sierpnia 2008 r., organ ten przyznał odwołującemu się szereg świadczeń z pomocy społecznej, takich jak: zasiłek okresowy w wysokości 238,50 zł miesięcznie w okresie od 11 sierpnia do 31 grudnia 2008 r., pomoc w formie gorących posiłków w okresie od 13 sierpnia do 31 grudnia 2008 r., zasiłek celowy w miesiącu sierpniu 2008 r. w kwocie 50,53 zł na zakup leków, zasiłek celowy w miesiącu wrześniu w wysokości 400 zł z przeznaczeniem na zakup blachy na pokrycie domu oraz zasiłek celowy w październiku 2008r. w wysokości 151, 73 zł na zakup leków. Skarżący nie został zatem pozbawiony pomocy, nie było jednak obowiązkiem organu zaspokajanie każdej zgłoszonej przez skarżącego potrzeby w sytuacji braku współdziałania z jego strony. Organy administracji nie przekroczyły w sprawie niniejszej granic uznania administracyjnego, uwzględniły bowiem wskazane wyżej przepisy ustawy i przeprowadziły postępowanie zgodnie z regułami, wynikającymi z kodeksu postępowania administracyjnego, rozważając wszystkie okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Podkreślić należy, że organ drugiej instancji, rozpoznając sprawę na skutek odwołania skarżącego bardzo szczegółowo przedstawił stan faktyczny sprawy, omówił wszystkie dowody i wyjaśnił wyczerpująco podstawę prawną rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom określonym w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Nie można wprawdzie zgodzić się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż w przypadku skarżącego nie występuje żadna z przesłanek przyznania pomocy społecznej, o jakich mowa w art. 7 pkt 2 – 15 ustawy, okoliczność ta nie miała jednak wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 7 ustawy, pomocy społecznej udziela się osobom i rodzinom między innymi z powodu ubóstwa, bezrobocia, niepełnosprawności, trudności w przystosowaniu do życia po zwolnieniu z zakładu karnego, alkoholizmu lub narkomanii, zdarzenia losowego i sytuacji kryzysowej. Jest poza sporem, iż skarżący orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P. z dnia 29 sierpnia 2008 r., nr [...], skarżący został uznany za osobę niepełnosprawną w stopniu lekkim. Ponadto posiada on status osoby bezrobotnej, bez prawa do zasiłku, zachodzą zatem przesłanki określone w art. 7. Sam fakt spełniania przesłanek ogólnych udzielania pomocy społecznej oraz kryterium dochodowego nie oznacza jednak prawa do świadczeń w konkretnym przypadku. Jak wskazano wyżej, brak współdziałania skarżącego z pracownikiem socjalnym dawał organom podstawę do odmowy przyznania żądanego przez skarżącego świadczenia w oparciu o przepis art. 11 ust. 2 ustawy. Prawidłowe jest także stanowisko Kolegium, iż w rozpoznawanej sprawie brak było przesłanek obligujących ten organ do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, o co wnioskował w toku postępowania odwoławczego skarżący. W myśl art. 89 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej przeprowadzi w toku postępowania rozprawę w każdym przypadku, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania bądź osiągnięcie celu wychowawczego albo gdy wymaga tego przepis prawa. Organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin (§2). W rozpoznawanej sprawie nie zachodziły opisane wyżej przesłanki, które obligowałyby Kolegium do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Odnosząc się do wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu z zeznań wskazanych przez niego świadków, należy podkreślić, iż wniosek ten nie mógł zostać uwzględniony przez Sąd w niniejszym postępowaniu. W świetle bowiem art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić jedynie dowód uzupełniający z dokumentów, a nie ma możliwości przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków. Brak w tej sytuacji podstaw do uwzględnienia skargi. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej Sąd orzekł na podstawie art. 250 powołanej ustawy w związku z § 19 pkt 1 w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" i § 2 ust. 3 rozporządzenia z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).