II SA/Lu 147/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 października 2015 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty P. z dnia [...] r., nr [...]; W dniu 29 września 2014r. A. P. zgłosił do Starosty P. zamiar budowy budynku gospodarczego na działce o numerze [...] położonej przy ulicy [...] w miejscowości M.. Budynek miał mieć 4.7m długości, 3,10m szerokości i 2,10m wysokości i konstrukcję drewnianą, z tym, że od strony działki [...] ze ścianą murowaną z cegły pełnej, kryty blachą. Pozostałe ściany obite płytą pilśniową. Postanowieniem z dnia [...]. Starosta zobowiązał wnioskodawcę do przedłożenia aktualnej mapy ( szkiców i rysunków ) z uwzględnieniem wszystkich obiektów zlokalizowanych na działce, na której miała być realizowana budowa. Następnie decyzją z dnia [...]. wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia. W motywach decyzji podano, że stosownie do art. 29 ust.1 pkt.2 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat, altan, oraz przydomowych oranżerii ( ogrodów zimowych ) o powierzchni zabudowy do 25m˛, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500m˛ powierzchni działki. Oznacza to, ze minimalna powierzchnia działki dla dwóch obiektów, o których mowa w tym przepisie, powinna wynosić co najmniej 500˛. Na działce o powierzchni mniejszej, w tym przypadku o powierzchni około 200m˛, możliwe jest więc zgłoszenie budowy jednego obiektu wskazanego w tym przepisie. Inwestor skorzystał z tej możliwości zgłaszając już budowę w dniu 24 października 2007r. Obiekt został już zrealizowany, zatem budowa kolejnego obiektu możliwa jest jedynie w drodze uzyskania pozwolenia na budowę. Po rozpoznaniu odwołania inwestora Wojewoda decyzję Starosty P. utrzymał w mocy. Podzielając jego stanowisko zwrócił uwagę, że w taki sam sposób wspomniany przepis zinterpretowano w komentarzu do Prawa budowlanego Lex pod redakcją M.a Wierzbowskiego i A. Plucińskiej – Filipowicz ( Wolters Kluwer S.A Warszawa 2014r. ). Dodatkowo Wojewoda zaznaczył, że sprzeciw uzasadniony jest także niewykonaniem przez inwestora postanowienia z dnia [...], mimo bowiem stosownego wezwania nadal nie wrysował na mapę wybudowanej wiaty objętej zgłoszeniem z dnia 28 maja 2007r. Przedłożył wprawdzie kopię mapy sytuacyjno – wysokościowej, wydanej dla celów opiniodawczych, jednak bez sprawdzenia jej aktualności w terenie. Nie ujawniono na niej obiektów budowlanych, których istnienie potwierdził. W ocenie Wojewody poprawność sprzeciwu znajduje uzasadnienie także w treści art. 30 ust.7 pkt.4 prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem właściwy organ może nałożyć w drodze decyzji o sprzeciwie obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, jeśli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub spowodować wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Zdaniem organu planowane przez inwestora usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z działką nr [...] powoduje wprowadzenie ograniczeń w zabudowie działki sąsiedniej, co wynika z § 12 ust.4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a zatem właściwą procedurą w przedmiotowej sprawie jest postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. P. zarzucił decyzji Wojewody błędne rozumienie art.29 ust.1 pkt 2 prawa budowlanego, art. 30 ust. 6 pkt 1 tej ustawy poprzez uznaniem, że budowa budynku gospodarczego o powierzchni do 25 m˛ wymaga pozwolenia na budowę, art. 30 ust.2 wspomnianej ustawy poprzez wniesienie sprzeciwu w sytuacji nie przedłożenia przez niego szkiców i rysunków oraz mapy z naniesionym budynkiem oraz jej art. 30 ust. 7 pkt.4 poprzez uznanie, że budowa budynku o powierzchni 15m˛ jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub wprowadzać, utrwalać bądź zwiększać ograniczenia lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. W ocenie skarżącego decyzja została także wydana z naruszeniem art. 8 kpa. W przekonaniu skarżącego, obecna treść art. 29 ust.1 pkt 2 prawa budowlanego pozwala sytuować dwa obiekty określone w tym przepisie na działce o powierzchni mniejszej niż 500m˛, co potwierdza także orzecznictwo. Odnosząc się do art. 30 ust.2 prawa budowlanego skarżący zaznaczył, że przepis ten nie był podany w rozstrzygnięciu Starosty, a poza tym organ wiedział o ilości i miejscu usytuowania wszystkich obiektów na działce. Skarżący przekonywał również, że organ I instancji swoje rozstrzygnięcie ograniczył do art. 30 ust. 6 pkt 1 prawa budowlanego. Gdyby działał w oparciu o art. 30 ust.7 pkt 4 tej ustawy wniósłby sprzeciw, a następnie nałożył na niego obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Jego zdaniem organy w ogóle nie badały ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i uciążliwości dla terenów sąsiednich. Przesłanki wynikające z art. 30 ust.7 pkt 4 prawa budowlanego nie zostały w żaden sposób uzasadnione, poza przytoczeniem przepisu rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. Tymczasem wspomniany przepis jest podstawą do orzekania w ramach tzw. uznania administracyjnego, zatem to organ ocenia, czy w konkretnym przypadku zasadny jest tryb uzyskania pozwolenia na budowę, a motywy jego działania powinny znaleźć odzwierciedlenie w możliwości kontroli przez stronę, organ wyższego stopnia bądź przez sąd prawidłowości toku rozumowania organu. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 8 kpa skarżący wskazał, że najpierw decyzją z dnia [...]. odmówiono wydania decyzji pozytywnej, dowodząc usytuowania na już dwóch obiektów gospodarczych, a budowa trzeciego naruszałaby przepisy prawa budowlanego, następnie natomiast odmówiono przyznania budowy, co argumentowano koniecznością uzyskania pozwolenia na budowę, ponieważ liczba obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500m˛ działki. Dodatkowo skarżący wskazał, że zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady Gminy M. z dnia 30 marca 2005r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ośrodka gminnego M. ( Dz. Urz. Woj. L. Nr [...], poz. 2370 ze zmianami ) jego działka leży w terenie oznaczonym symbolem MNU, oznaczającym teren zabudowy mieszkalno – usługowej z możliwością zabudowy w granicy działki. Odpowiadając na skargę Wojewoda podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rzeczywiście rozumienie art. 29 ust.1 pkt.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r, Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. Uz 2013r. poz. 1409 ze zmianami) może budzić istotne wątpliwości. Jest to wynikiem niejasnej redakcji przepisu, według którego, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii ( ogrodów zimowych ) o powierzchni zabudowy do 25m˛,. przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500m˛ powierzchni działki. Rozbieżności skupiają się przede wszystkim na kwestii ilości obiektów budowlanych, o których mowa w tym przepisie, możliwych do realizacji na działce o powierzchni mniejszej, niż 500m˛. Zarówno w komentarzu powołanym przez Wojewodę, jak i w komentarzu do prawa budowlanego pod redakcją A. Glinieckiego ( Wyd. LexisNexis Warszawa 2014 str. 297 ) stwierdza się, że nie można tego przepisu rozumieć w ten sposób, że dotyczy tylko działek o powierzchni równej bądź większej, niż 500m˛. Dotyczy on również mniejszych działek, jednak przy zachowaniu określonych limitów, tzn. dwa obiekty ( nie więcej ) na działce o powierzchni 500m˛. Jednocześnie zdaniem komentatora można więc wnioskować, że na działce o powierzchni poniżej 500m˛ może być lokalizowany tylko jeden z obiektów, o których mowa w omawianym przepisie. W orzecznictwie problem ten rozstrzygnięto jednak inaczej. W wyroku z dnia 18 lutego 2015r. ( II OSK 1715/13 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) Naczelny Sąd Administracyjny powołując się na swoje wcześniejsze wyroki z dnia 14 października 2010 r. ( II OSK 1605/09, LEX nr 746677 ) oraz 12 marca 2009 r.( II OSK 347/08, LEX nr 529824 ); a także publikację S. Szustera, komentarz do zmiany art. 29 ustawy Prawo budowlane, zawarty w zbiorze LEX pod art. 29 ustawy Prawo budowlane, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, stosownie do którego sformułowanie dwa "na każde 500 m2 powierzchni działki" należy rozumieć w ten sposób, że nie tylko na działce o powierzchni minimum 500 m˛, ale także na działce o powierzchni mniejszej możliwe jest wybudowanie maksymalnie dwóch obiektów o których mowa w tym przepisie, bez konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analizowany przepis nie ma na celu wskazania minimalnego obszaru działki, na którym mogą powstać wymienione w jego treści obiekty, ale wprowadza ograniczenie ilości obiektów które mogą zostać wybudowane na danym obszarze bez pozwolenia na budowę. Za taką interpretacją przedmiotowej normy przemawia także jej wykładnia historyczna. Otóż przed nowelizacją tego przepisu w 2005 r. (zmiana została dokonana ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2005 r. Nr 163, poz.1364) jego brzmienie było następujące "zezwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących budynków gospodarczych, wiat i altan o powierzchni zabudowy do 10 m˛, przy czym łączna liczba tych obiektów nie może przekraczać jeden na każde 500 m˛ powierzchni działki, a powierzchnia działki nie może być mniejsza niż 500 m˛". Skoro ustawodawca nowelizując przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane zrezygnował z określenia minimalnej powierzchni działki, na której możliwe było wybudowanie wskazanych obiektów bez pozwolenia na budowę, to stwierdzić należy, że przepis ten w nowym brzmieniu ogranicza jedynie ilość obiektów, jakie mogą przypadać na każde 500 m˛ działki, nie wskazuje zaś minimalnej powierzchni działki na jakiej mogą powstać takie obiekty. Powyższe stanowisko podziela także sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Jeśli zatem na działce skarżącego o powierzchni poniżej 500m˛, usytuowana byłaby dotychczas jedynie wiata, nie ma powodu do zakwestionowania możliwości realizacji wolno stojącego budynku gospodarczego o powierzchni opisanej w omawianym przepisie. Słusznie przy tym zauważył skarżący, że w okolicznościach sprawy przesłanki do zgłoszenia sprzeciwu nie daje art. 36 ust.2 prawa budowlanego, zgodnie którym organ wnosi sprzeciw jeśli w wyznaczonym terminie inwestor nie uzupełni brakujących dokumentów, do czego został zobowiązany w drodze postanowienia. W tym przypadku chodziło o naniesienie na mapę istniejących obiektów budowlanych na działce, co miało umożliwić sprawdzenie przesłanek z art. 29 ust. 1 pkt 2. Skarżący złożył wprawdzie stosowną mapę sytuacyjno – wysokościową jednak z adnotacją, że nie została sprawdzona w terenie. W istocie jednak brak naniesienia na mapę wszystkich obiektów budowlanych znajdujących się na działce pozostawał bez wpływu na stanowisko Starosty, który nie miał przecież żadnych wątpliwości, że jest ona zabudowana budynkiem mieszkalnym i wiatą zrealizowaną na podstawie zgłoszenia dokonanego w 2007r. Już ta okoliczność była w jego mniemaniu wystarczająca dla zgłoszenia sprzeciwu wobec przekroczenia limitu obiektów budowlanych o jakich mowa w art. 29 ust.1 pkt.2 prawa budowlanego możliwych do zrealizowania na działce. Co więcej, jak podniesiono w skardze, organ zgłaszając sprzeciw nie powołał się nawet na ten przepis, rozstrzygnięcie opierając jedynie na treści art. 30 ust. 6 pkt.1 prawa budowlanego. Zauważyć jednak trzeba, że według znajdującego się w aktach pisma właściciela sąsiedniej działki nr [...] na działce skarżącego znajduje się także część wiaty ( był to budynek gospodarczy ), którą rozebrano w 50%, a która nie została uwzględniona na mapie. Wobec niejasnej treści tego pisma należy wyjaśnić, czy chodzi tu o kolejny budynek gospodarczy, czy też został on rozebrany, a w istocie na działce znajduje się jedynie drewniana wiata i budynek mieszkalny. Równie trafne są spostrzeżenia skarżącego co do zastosowania przez Wojewodę art. 30 ust. 7 pkt 4 prawa budowlanego. Przepis ten stanowi o możliwości nałożenia przez właściwy organ w drodze decyzji, o której mowa w ust.5, obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, o którym mowa w ust.1, jeśli ich realizacja może spowodować wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Żadna z tych okoliczności nie była przedmiotem rozważenia przez organ I instancji, który nie wyraził nawet jakichkolwiek obaw co do ich zaistnienia. Również w swoim sprzeciwie nie nałożył na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dla realizacji przedmiotowego budynku. Treść tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że wydanie decyzji w tym przedmiocie wymaga choćby powierzchownego zbadania, czy w ogóle zachodzą przesłanki w nim wymienione, choć oczywiście rozstrzygnięcie sprawy nastąpi po ewentualnym złożeniu przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę i zebraniu materiału dowodowego, w tym także z udziałem innych stron, nie biorących udziału w postępowaniu zainicjowanym zgłoszeniem. Skoro organ I instancji nie skłonił się do wydania decyzji w omawianym trybie, Wojewoda z naruszeniem art. 15 kpa dowodził o zaistnieniu przesłanek wynikających z art. 37 ust.7 pkt 4 prawa budowlanego. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią stanowisko sądu, ustalą, ile obiektów o jakich mowa w art. 29 ust.2 pkt 1 prawa budowlanego znajduje się na działce skarżącego i stosownie do okoliczności sprawy rozważą konieczność uzyskania pozwolenia na budowę. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję Starosty P.. O wynagrodzeniu adwokata ustanowionego z urzędu w ramach pomocy prawnej nie orzeczono z uwagi na brak złożenia oświadczenia o jakim mowa w § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( tekst jedn. Dz. U z 2013r. poz. 461 ze zmianami ).