II SA/Lu 150/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Marcin Małek (sprawozdawca) Protokolant Referent Agnieszka Komajda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2022 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Wnioskiem z 27 lipca 2021 r. (data wpływu) J. W. (dalej jako "skarżący" lub "strona") wystąpiła do Wójta Gminy Ulhówek o ustalenie na jego rzecz prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną matką - M. W.. Decyzją z 23 sierpnia 2021 r. organ odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, wskazując, że nie została spełniona przesłanka wynikającą z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111; dalej jako: u.ś.r.), gdyż niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu wieku określonego w ww. przepisie, a nadto strona ma przyznane do 31 października 2021 r. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. W odwołaniu od powyższej decyzji, pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., poprzez brak uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, którym to Trybunał stwierdził, że przepis ten w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę, w zależności od daty powstania niepełnosprawności, jest niekonstytucyjny. Ponadto podniósł, że organ błędnie uznał, iż okoliczność pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi negatywną przesłankę do przyznania wnioskowanego świadczenia. Z treści złożonego oświadczenia wynika intencja wyboru świadczenia pielęgnacyjnego jako korzystniejszego oraz świadomość konieczności zaprzestania pobierania świadczenia dotychczasowego. Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z 17 grudnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przyznało skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne z tytułu niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawna matką na okres: od 1 listopada 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. w wysokości 1,971 zł i od 1 stycznia 2022 r. do bezterminowo w wysokości 2.119 zł miesięcznie. Uzasadniając to rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że w stosunku do osób niepełnosprawnych, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, a zatem w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Jednocześnie Kolegium uznało, że skarżący spełnia pozostałe przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Mianowicie w sprawie niekwestionowany jest stan niepełnosprawności M. W.. Jak wskazało Kolegium jest ona osobą długotrwale i przewlekle chorą. Od czterech lat jest osobą leżącą, ma problemy z narządem ruchu i poruszaniem się. Z tego powodu wymaga pomocy i pielęgnacji we wszystkich czynnościach życiowych przez całą dobę. Zdaniem Kolegium, nie pozostawia również wątpliwości, że stałą i bezpośrednią opiekę nad niepełnosprawnym sprawuje skarżący, której zakres uniemożliwia podjęcie mu zatrudnienia, co oznacza, że spełnia przesłankę istnienia związku przyczynowo - skutkowego między sprawowaniem opieki a niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (art. 17 ust. 1 u.ś.r.). Z tych względów Kolegium postanowiło uchylić zaskarżoną decyzję w całości. Następnie Kolegium wyjaśniło, że świadczenie pielęgnacyjne przyznane zostało od 1 listopada 2021 r., tj. od dnia kiedy nie przysługiwało już skarżącemu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a tym samym nie występował zbieg uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, który przysługiwał stronie do 31 października 2021 r. Jednocześnie z uwagi na fakt, że orzeczenie o niepełnosprawności M. W. zostało wydane na stałe, Kolegium uwzględniając brzmienie art. 24 ust. 4 u.ś.r. orzekło o przyznaniu świadczenie pielęgnacyjnego bezterminowo. W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie: 1) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., przez przyjęcie, że przepis ten wyklucza możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego; 2) art. 27 ust. 5 u.ś.r., przez przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego i pominięcie prawa wyboru świadczenia, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. W oparciu o tak sformułowane zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie określenia daty początkowej przyznania świadczenia i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez jego przyznanie za okres od 1 lipca 2021 r. ewentualnie przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zwrot kosztów postępowania. Jednocześnie wniósł o rozpoznanie sprawy trybie uproszczonym. W uzasadnieniu pełnomocnik strony podniósł, że nie sposób zgodzić się z zapatrywaniem Kolegium, co do ustalenia okresu za jaki przyznano przedmiotowe świadczenie. Jak podkreślił, skarżący we wniosku dokonał wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., a tym samym nie można pozbawić go prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia złożenia wniosku. Organ odwoławczy nie uwzględnił przy tym, że nie do przyjęcia jest sytuacja w której osoba spełniająca warunki do kilku równych świadczeń z pomocy społecznej, otrzyma świadczenie mniej korzystne, mimo, że wyraźnie oświadczyła, że wybiera świadczenie bardziej korzystne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W ocenie organu dopiero wygaśnięcie decyzji w sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego umożliwiło przyznanie przedmiotowego świadczenia od 1 listopada 2021 r. Ponadto Kolegium wniosło o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Stosownie zaś do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa. Sąd nie jest natomiast władny oceniać takich okoliczności, jak pokrzywdzenie strony orzeczeniem organu oraz czy orzeczenie to wiąże się z negatywnymi skutkami dla strony i tym podobnych kwestii. Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności, Sąd uznał, że złożona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Po pierwsze, nie budzi żadnych wątpliwości prawidłowość stanowiska Kolegium dotycząca zastosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy. Zasadnie bowiem organ uznał, że nie może stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ww. przepis, którego niezgodność z konstytucyjną zasadą równości została stwierdzona wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13. Kwestia ta, jako już utrwalona w orzecznictwie nie wymaga szerszego omówienia a przedstawione przez organ odwoławczy wywody i wnioski jej dotyczące są właściwe i Sąd podziela takie właśnie stanowisko. Po drugie, prawidłowo Kolegium oceniło, że skarżący spełnił wszystkie przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Istota sporu w aktualnym stanie sprawy pozostaje nie samo prawo do świadczenie pielęgnacyjnego, lecz moment, od którego przysługuje. Innymi słowy sporne pozostaje wyłącznie istnienie przesłanki negatywnej, określonej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r., a w konsekwencji - od kiedy powinno zostać przyznane wnioskowane świadczenie. Zdaniem Kolegium, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje skarżącemu od 1 listopada 2021 r., tj. od dnia następującego po dniu w którym wygasła decyzja Wójta Gminy Ulhówek z 17 listopada 2020 r. przyznająca mu specjalny zasiłek opiekuńczy w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. Pełnomocnik skarżącego wywodzi zaś, że przedmiotowe świadczenie powinno zostać przyznane od pierwszego dnia miesiąca złożenia wniosku (1 lipiec 2021 r.). W ocenie Sądu stanowisko strony skarżącej jest niezasadne. Mianowicie według art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do m.in. specjalnego zasiłku opiekuńczego. W myśl tego unormowania nie można w tym samym czasie korzystać z prawa do obu wymienionych świadczeń. Potwierdzeniem powyższego jest treść normy prawnej zawartej w art. 27 ust. 5 u.ś.r., która wprost potwierdza, że uprawnionemu przysługuje tylko jedno z tych świadczeń, zgodnie z jego wyborem. Przywołane unormowania mają jeden wspólny cel w postaci uniemożliwienia kumulatywnego pobierania świadczeń przysługujących z tego samego powodu, czyli z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym członkiem rodziny, wymagającym stałej lub długotrwałej opieki. Tym samym, nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na okres, w którym skarżący posiadał jednocześnie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, określone wcześniejszą decyzją, która nie została wzruszona za ten okres. Powyższe stwierdzenie w żaden sposób nie stoi w sprzeczności z treścią art. 24 ust. 2 u.ś.r., który stanowi, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Odnosząc się bowiem do treści tego przepisu, należy wskazać, że sformułowanie "ustala się" można utożsamiać z "przyznaje się" tylko w sytuacji, gdy w miesiącu złożenia wniosku spełnione są wszystkie przesłanki pozytywne i nie występują przesłanki negatywne do uwzględnienia wniosku. Skoro zaś nie jest możliwe kumulatywne pobieranie zarówno świadczenia pielęgnacyjnego, jak i specjalnego zasiłku opiekuńczego, warunkiem przyznania nowego świadczenia jest nie tylko rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia, lecz zmaterializowanie się tego oświadczenia w postaci ustania dotychczasowego prawa, poprzez uchylenie lub zmianę wcześniejszej decyzji, co następuje w odpowiedniej prawem przewidzianej procedurze. Konieczne jest zatem, aby przed rozstrzygnięciem o prawie do wyższego świadczenia pielęgnacyjnego, prawo do świadczenia niższego zostało w odpowiedniej procedurze uchylone. Innymi słowy okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu przysługiwania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia (por. wyroki WSA w Olsztynie z 21 stycznia 2020 r. II SA/Ol 995/19 oraz z 28 września 2021 r., II SA/Ol 718/21). W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że Wójt Gminy Ulhówek decyzją z 17 listopada 2020 r. przyznał skarżącemu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawną matką na okres od 1 listopada 2020 r. do 31 października 2021 r. Bezsporne zatem jest, że do 31 października 2021 r. skarżącemu przysługiwało prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego i dopiero od dnia następnego przestała istnieć negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. Właściwym zatem było przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od 1 listopada 2021 r., do dnia 31 października 2021 r. istniała bowiem przeszkoda prawna uniemożliwiająca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za okres wcześniejszy. W kontekście natomiast podniesionych zarzutów, Sąd dostrzega oczywiście problem wynikający z faktu, że skarżący złożył oświadczenia o rezygnacji z przyznanego mu ww. decyzją specjalnego zasiłku opiekuńczego (oświadczenia z 23 lipca 2021 r. k. 15 akt adm. organu pierwszej instancji). Istotne jest jednak to, że wniosek ten nie został rozpoznany przez organ pierwszej instancji, a decyzja przyznająca specjalny zasiłek opiekuńczy na okres od 1 listopada 2020 r. do 31 października 2021 r. nie została nigdy wyeliminowana z obrotu prawnego. Podkreślenia przy tym wymaga, że skarżący nie skorzystał ze środków ochrony prawnej przysługujących wobec bezczynności organu (ponaglenie do organu wyższego stopnia, następnie skarga do sądu administracyjnego na bezczynność), uniemożliwiając tym samym usunięcie przeszkody, która pozwoliłaby na przyznanie świadczenia za okres wcześniejszy, w którym miała przyznane prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jest to tym bardziej istotne, gdyż skarżący od początku postępowania był zastępowany przez zawodowego pełnomocnika, co wyklucza możliwość przyjęcia, że nie wiedzieć o tym, z jakich środków prawnych może skorzystać wobec ewidentnej bezczynności organu, który nie nadał właściwego biegu procesowego jego oświadczeniu o rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego, złożonego jeszcze w lipcu 2021 r. Ze względu na granice sprawy (kontrola zgodności z prawem decyzji w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego), Sąd nie może jednak rozwiązać tego problemu na korzyść strony, orzekając całkowicie poza granicami sprawy i kontrolując bezczynność organu w zakresie uchylenia decyzji zasiłkowej na okres 2020/21. W granicach sprawy, wyznaczonej przez przedmiot kontroli sądu, tj. decyzję przyznającą świadczenie pielęgnacyjne, Sąd nie może zobowiązać organów do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres wcześniejszy niż 1 listopada 2021 r., gdyż w ten sposób doprowadziłby do sytuacji, w której skarżąca miałaby prawo do dwóch kolidujących ze sobą świadczeń: świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego. Takie działanie Sądu stałoby w oczywistej sprzeczności z treścią przywoływanych wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) i art. 27 ust. 5 u.ś.r. W konsekwencji powyższego należy uznać, że Kolegium prawidłowo uznało, iż kolizja świadczeń nie zachodzi dopiero od 1 listopada 2021 r., tj. od dnia wygaśnięcia decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy. Podkreślenia przy tym wymaga, że decyzja ta jako ostateczna korzysta z domniemania legalności i dopóki funkcjonuje w obrocie prawnym, dopóty organ, podobnie zresztą jak i Sąd, zobowiązany jest do jej uwzględnienia przy wydawaniu swojego rozstrzygnięcia. Każda decyzja ostateczna podlega szczególnej ochronie celem zapewnienia stabilności stosunków prawnych. Podsumowując, skoro decyzja przyznająca specjalny zasiłek opiekuńczy nie została wzruszona za okres od 1 lipca do 31 października 2021 r., przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za ten okres było niedopuszczalne. Datą początkową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego powinna być data zaprzestania funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji ustalającej na rzecz skarżącego prawa do świadczenia konkurencyjnego, w tym przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jednocześnie dodania wymaga, że ograniczenie ustawowe do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. należy stosować w pierwszeństwie przed warunkami określonymi w art. 24 ust. 2 u.ś.r., mającymi zastosowanie jedynie w sytuacji stwierdzenia spełnienia w miesiącu złożenia wniosku wszystkich przesłanek pozytywnych i braku występowania przesłanek negatywnych do uwzględnienia wniosku, a zatem spełnienia wszystkich przesłanek materialnoprawnych. Regulacja prawna art. 24 ust. 2 u.ś.r. ma odniesienie do okoliczności formalnoprawnych, a nie materialnoprawnych. Okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest więc determinowany wyłącznie datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale uzależniony jest przede wszystkim od terminu przysługiwania dotychczasowego uprawnienia. W związku z powyższym, nie można przyznać świadczenia pielęgnacyjnego od początku miesiąca złożenia wniosku, w sytuacji gdy zachodzi negatywna przesłanka do uwzględnienia wniosku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. Dopiero zniesienie w formie prawnej tej przesłanki, umożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Tym samym należało uznać, że podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 24 ust. 2 u.ś.r. w części dotyczącej okresu poprzedzającego wygaśnięcie decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego są niezasadne. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.