II SA/Lu 157/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Sędziowie WSA Grzegorz Grymuza WSA Iwona Tchórzewska Protokolant Asystent sędziego Radosław Kot po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi E. B. i S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany stosunków wodnych i urządzenia melioracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz E. B. i S. B. kwotę 300 zł (trzysta złotych) z tytułu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 10 stycznia 2017 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu H. i P. K. oraz E. i S. B. (dalej: "skarżący"), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy U. z dnia 2 listopada 2016 r., znak: [...] [...], odmawiającą wydania decyzji nakazującej Z. i R. F. (dalej: "uczestnicy") udrożnienie rowu melioracyjnego, położonego od strony północnej działki nr [...] w U. . W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił szczegółowo przebieg postępowania w sprawie i wyjaśnił, że w dniu 23 grudnia 2014 r., na wniosek skarżących, zostało wszczęte zostało przez organ pierwszej instancji postępowanie w sprawie niedrożności opisanego wyżej rowu melioracyjnego, znajdującego się na wysokości nieruchomości nr [...] w U. , stanowiącej własność uczestników. W toku tego postępowania, w dniu 30 maja 2016 r., sporządzona została, na zlecenie organu, opinia biegłego w zakresie budownictwa wodnego i melioracji. Opierając się na treści tej opinii organ pierwszej instancji stwierdził, że nie ma podstaw do nakazania uczestnikom – w trybie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469 ze zm.) – nakazania udrożnienia wskazanego wyżej rowu melioracyjnego. Zdaniem organu, rów ten nie stanowi urządzenia melioracji wodnych szczegółowych, a jak wynika z omawianej opinii biegłego, jego częściowe zasypanie nie doprowadziło do zmiany stosunków wodnych na gruncie, w rozumieniu art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji Kolegium podzieliło w całości stanowisko wyrażone w tej decyzji. Organ odwoławczy podkreślił, że biegły będący autorem sporządzonej w sprawie opinii posiadał wymagane kwalifikacje do jej wykonania, a zawarte w tej opinii ustalenia nie noszą cech dowolności i czynią zadość przepisom prawa. Organ cytując obszernie treść wspomnianej opinii, wskazał, że mając na uwadze stanowisko biegłego, a także na podstawie zgromadzonych w sprawie pozostałych dowodów należało uznać, że udrożnienie tego rowu spowodowałoby szkody na działce nr [...], stąd też tryb przewidziany w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego nie może mieć zastosowania wobec uczestników. W ocenie Kolegium, prace wykonane na działce nr [...] przez jej właściciela, były jedynie działaniami zabezpieczającymi własną posesję przed wodami obcymi, a nie działaniem powodującym kierowanie wód spływających z własnej działki na działki sąsiednie. Kolegium zauważyło przy tym, że nie oznacza to jednak, że rozstrzygnięcie tego organu rozwiązuje problem stosunków wodnych na tym terenie. Zdaniem Kolegium, władze gminy nadal winny zajmować się uregulowaniem stosunków wodnych na omawianych działkach. W skardze do Sądu na powyższą decyzję Kolegium, skarżący zarzucili naruszenie: art. 7, 8, 9, 75, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23; dalej: "k.p.a."), poprzez naruszenie zasad postępowania wynikających z tych przepisów oraz art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, poprzez jego błędną wykładnię. Skarżący podkreślili, że organy administracji obu instancji, nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności tej sprawy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Sąd uwzględnił skargę z również innych powodów niż w niej wyrażone, mając na uwadze treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), który zobowiązuje – co do zasady – Sąd do rozpoznania całości rozstrzyganej sprawy sądowoadministracyjnej, biorąc pod uwagę wszelkie istniejące naruszenia prawa, nawet, gdy nie zostały one wskazane przez stronę skarżącą w złożonej przez nią skardze. Podkreślenia wymaga, że jak wynika z akt administracyjnych, skarżąca E. B. pismem z dnia 11 lipca 2011 r. zwróciła się do Wójta Gminy U. o "podjęcie działań w zakresie prawidłowego funkcjonowania i spełniania funkcji odprowadzających wody podeszczowe wykonanych cieków wodnych - rowów w U. przy ulicy [...] od strony nr m.in. 7; 4. gdzie przy asfaltowej drodze gminnej (ul. [...]) w ramach inwestycji gminnej Gminy U., Gmina wykonała sztuczny ciek wodny i podłączyła do istniejącego rowu przebiegającego przez działki [...]; [...]; [...]; [...] w kierunku ul. [...] [...] powodując nie tylko zmianę stanu wody na gruncie, ale i zmianę kierunku odpływu wody opadowej ze szkodą dla gruntów sąsiednich" (k. 196 akt adm. I inst.). Następnie, na skutek sugestii zawartej w piśmie Wójta Gminy U. z dnia 25 lipca 2011 r., znak: [...], skarżąca zwróciła się również w tej sprawie do Starosty [...] pismem z dnia 1 sierpnia 2011 r., wskazując między innymi, że w wyniku podjętych przez Gminę U. robót budowlanych rów przebiegający przez działki [...]; [...]; [...]; [...] w U. , przestał spełniać należycie funkcje melioracyjne, albowiem "Wójt – Gmina U. wykonała sztuczny ciek wodny i podłączyła do istniejącego rowu przebiegającego przez działki [...]; [...]; [...]; [...] w U. , bez pogłębiania i zwiększania przepustowości ww. rowu, powodując zarówno zmianę stanu, wody na gruncie i zmianę (przez jej ilość) kierunku odpływu wody opadowej ze szkodą dla gruntów sąsiednich" (k. 193, 194 akt adm. I inst.). Z akt sprawy wynika również, że Starosta postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2011 r., wydanym na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., przekazał ww. pismo skarżącej z dnia 1 sierpnia 2011 r. Wójtowi Gminy, jako organowi właściwemu. Starosta wskazał, że wspomniany przez skarżącą rów nie jest rowem, będącym w ewidencji urządzeń melioracji szczegółowych, prowadzonej przez Wojewódzki Zarząd Melioracji w L., a tym samym nie ma podstaw do prowadzenia w tej sprawie postępowania przez Starostę. Natomiast w piśmie z dnia 19 września 2011 r. Starosta wskazał, że Wójt Gminy U., przed podjęciem robót budowlanych polegających na odprowadzeniu wód z powierzchni ulicy [...] w U. , przy której swój początek bierze opisany wyżej rów, nie wystąpił do Starosty z wnioskiem o uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie odpływu wód opadowych i roztopowych do ziemi (do wskazanego rowu). Nie zgadzając się ze wskazanym stanowiskiem, Wójt Gminy U. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego pismem z dnia 29 sierpnia 2011 r. o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem a Starostą. We wniosku tym Wójt wskazał m.in., że nawet jeśli istotnie opisany wyżej rów nie został wpisany do ewidencji urządzeń melioracji szczegółowych, to obowiązkiem Starosty – z urzędu – było podjęcie działań zmierzających do wpisania tego rowu do omawianej ewidencji, z uwagi na istotne znaczenie tego urządzenia dla melioracji działek gruntu, w pobliżu których się ono znajduje. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 28 września 2011 r., znak: [...], działając na podstawie art. 22 k.p.a., wskazało Wójta Gminy U. jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy wszczętej na skutek opisanych wyżej pism skarżącej (k. 172-174, 179, 182-184, 192 akt adm. I inst.). W pierwszej kolejności wskazać należy, jak przyjmuje się w doktrynie oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych, że fundamentem poprawnego ukształtowania każdej procedury jest zagwarantowanie jednostce prawa do rzetelnego i bezstronnego procesu, co wynika z art. 2 Konstytucji, który stanowi, że [...] jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Podstawowym warunkiem spełnienia minimum ochrony w tym zakresie jest prawo do bezstronnego rozpoznania sprawy administracyjnej. Niewątpliwie bezstronność w orzekaniu zabezpiecza wiele instytucji prawnych, jednakże szczególną rolę odgrywa w tym przewidziany w przepisach k.p.a. system wyłączeń pracownika i organu. To właśnie instytucja wyłączenia stanowi pierwszy krok na drodze do obiektywnego i bezstronnego załatwienia sprawy administracyjnej. Wyłączenie takie realizuje kilka celów, ale przede wszystkim zapewnia podmiotowi poczucie "sprawiedliwego" załatwienia sprawy, oderwanego od indywidualnych i osobistych uwikłań podmiotu rozstrzygającego sprawę oraz zabezpiecza powszechne przekonanie o działaniach administracji w zgodzie z podstawowymi zasadami konstytuującymi demokratyczne państwo prawne. Z tych względów nie budzi wątpliwości, że konsekwencją takiej roli instytucji wyłączenia musi być przyjęcie jako obowiązującej w porządku prawnym reguły interpretacyjnej nakazującej taką wykładnię obowiązujących przepisów, która mając charakter prokonstytucyjny, zagwarantuje maksymalną realizację bezstronnego orzekania w postępowaniu administracyjnym (zob. pkt II. uzasadnienia zdania odrębnego sędziego Zbigniewa Czarnika do uchwały NSA z dnia 5 grudnia 2016 r., sygn. akt II GPS 2/16, ONSAiWSA 2017, z. 2). W ocenie Sądu, mając na uwadze przepisy art. 25 i 26 k.p.a. wskazujące podstawy oraz tryb wyłączenia organu administracji publicznej, a także zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i zasadę budzenia zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.), w postępowaniu administracyjnym nie powinny mieć miejsca sytuacje, w których mogłyby pojawiać się wątpliwości co do bezstronności – zainteresowania w rozstrzygnięciu sprawy – zarówno pracowników organu administracji, jak i samego organu, orzekającego w konkretnej sprawie. Oznacza to, że niedopuszczalne jest prowadzenie przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz wydanie decyzji administracyjnej w przypadku, gdy stroną tego postępowania, a więc adresatem decyzji, jest dany organ administracyjny lub jednostka samorządu terytorialnego, którą ów organ reprezentuje. Dlatego też organ jednostki samorządu terytorialnego powinien być wyłączony od załatwienia sprawy, w której występuje w charakterze strony lub jej reprezentanta (zob. orzeczenia wydane na gruncie odmiennych przepisów prawa materialnego, lecz mające zastosowanie w sprawie niniejszej: uchwała NSA z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, ONSA 2003, nr 4, poz. 114; wyroki WSA w Warszawie z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt I SA 2685/03 oraz z dnia 20 czerwca 2006 r., sygn. VII SA/Wa 276/06; wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 października 2008 r., sygn. akt III SA/Łd 301/08). W konsekwencji stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie postępowanie w sprawie naruszenia stosunków wodnych, wynikające – według twierdzeń skarżącej – z przebudowy przez Gminę U. wspomnianej drogi gminnej – ulicy [...] w U. , z uwagi na to, że ta nieruchomość stanowi własność Gminy U., zachodziła konieczność wyznaczenia innego organu właściwego do rozpoznania tej sprawy aniżeli Wójt Gminy U.. Oczywiste jest bowiem, że pozostawanie ze stroną – gminą w stosunku zatrudnienia, a ponadto sprawowanie funkcji organu wykonawczego gminy i pełnienie funkcji jego ustawowego przedstawiciela, można uznać za pozostawanie ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć chociażby pośredni wpływ na prawa i obowiązki organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego. Zatem Wójt Gminy U. nie może jednocześnie występować w imieniu gminy jako strona w tej sprawie i jako organ rozpoznający sprawę. Wyłączenie osoby wójta od udziału w postępowaniu czyni organ wykonawczy gminy niewładny do działania. Jako organ administracji publicznej staje się on niezdolny do załatwienia sprawy (art. 26 k.p.a.). W takim przypadku ma odpowiednie zastosowanie art. 26 § 2 k.p.a. W rozstrzyganej sprawie nie budzi wątpliwości, że powyższa okoliczność uszła uwadze organów obu instancji, orzekających w sprawie, co niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik rozpoznawanej sprawy. Podkreślić bowiem należy, że Wójt Gminy U. działał w tej sprawie jako przedstawiciel Gminy i jako organ gminy wyrażał – w granicach posiadanych kompetencji, w myśl art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) – własną wolę, a zarazem ten sam organ gminy wyrażał wolę osoby prawnej jako reprezentujący gminę jako stronę w tym postępowaniu. Zatem organ ten występował w różnym charakterze, pełniąc różne funkcje, co nie powinno mieć miejsca. Taka przemienność funkcji daje podstawy do zakwestionowania obiektywizmu organu Gminy w toku postępowania administracyjnego, zwłaszcza, że dotyczy ono zmiany stosunków wodnych na gruncie, na skutek robót budowlanych wykonanych na opisanej nieruchomości przez samą Gminę. Trzeba również wskazać, że w rozstrzyganej sprawie organ odwoławczy nie dostrzegł, że przedmiotem wniosku skarżącej z dnia 11 lipca 2011 r., uzupełnionego pismem z dnia 1 sierpnia 2011 r., było żądanie rozstrzygnięcia całokształtu spraw związanych z zalewaniem jej nieruchomości, co wynika ze zmiany stosunków wodnych, będącej skutkiem również utraty zdolności melioracyjnej rowu, biegnącego pomiędzy działkami nr ewid. [...], [...], [...] i [...] w U. . Zdaniem Sądu, oznacza to, że omawiany wniosek skarżącej, wbrew twierdzeniom Kolegium zawartym w uzasadnieniu opisanego wyżej postanowienia z dnia 28 września 2011 r., znak: [...], wydanego na podstawie art. 22 k.p.a., zawierał nie tylko żądanie wszczęcia postępowania w zakresie zmiany stosunków wodnych, w trybie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, lecz także żądanie wszczęcia przez Starostę Włodawskiego postępowania administracyjnego, dotyczącego rozstrzygnięcia, w trybie przepisów ustawy Prawo wodne, kwestii zasypania tego rowu przez uczestnika postępowania R. F.. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca podnosiła wielokrotnie takie zarzuty w toku postępowania w niniejszej sprawie. Stwierdzić zatem trzeba, że drugi element rozstrzygnięcia materialnoprawnego wspomnianego wniosku strony skarżącej dotyczył zasypania rowu melioracyjnego. Należy mieć zarazem na uwadze, co ustalił bezsprzecznie biegły powołany przez organ pierwszej instancji, że rów ten spełnia istotną rolę w systemie urządzeń służących odwadnianiu drogi gminnej – ulicy [...], albowiem, jak wskazał biegły: "ulica [...] wyposażona jest w rowy odwadniające korpus drogi - w tym rów przy granicy działką nr [...] ma długość 145 m i sięga do działki [...], a przy granicy z działką nr [...] w przydrożny ma długość 40,0 m. Rowy po obu stronach są połączone przepustem betonowym ř 80 cm, o długości 13,0 m, ze spadkiem 9 cm w kierunku do rowu przydrożnego przy działce nr [...]" (s. 6, 7, 9, 10 opinii). W tym przypadku postępowanie powinno toczyć się w odmiennym trybie, przed właściwym Starostą, przy czym nie ma w tym przypadku istotnego znaczenia to, że wskazanym postanowieniem z dnia 28 września 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając w trybie art. 22 k.p.a., odmiennie rozstrzygnęło to zagadnienie. Niewątpliwie bowiem zasypanie urządzenia melioracyjnego rodzi obowiązek wszczęcia postępowania przed właściwym miejscowo Starostą, co wynika wprost z art. 64b ustawy Prawo wodne. Przepis ten stanowi bowiem, że w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, powodującego zmianę jego funkcji lub szkodliwe oddziaływanie na grunty, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może, w drodze decyzji, nakazać przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego lub likwidację szkód, określając warunki i termin wykonania tych czynności. Oczywiste jest też, że rozważając tę okoliczność właściwy organ ma obowiązek wyjaśnić, czy urządzenie to zostało wykreślone z prowadzonej przez marszałka województwa ewidencji urządzeń melioracji wodnych, o której mowa w art. 70 ust. 3 ustawy Prawo wodne, a jeśli tak, to jaki ma to skutek dla prowadzenia postępowania w trybie art. 64b ustawy Prawo wodne. Organ winien mieć przy tym na względzie, na co wskazano wyżej, że omawiany rów przydrożny, pomimo częściowego zasypania, nadal spełnia swoją funkcję jako element systemu melioracyjnego gminy U.. Niezależnie od powyższego wskazać trzeba, że w ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ustaliło w sposób należy, to jest stosownie do wymogów art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 i 136 k.p.a., całokształtu istotnych okoliczności w sprawie. Organ ten orzekając w przedmiocie zmiany stosunków wodnych na opisanych wyżej nieruchomościach, ograniczył się jedynie do kwestii zmiany stosunków wodnych, wynikającej z zasypania części rowu melioracyjnego, podczas gdy dowody zgromadzone w sprawie wskazują na to wyraźnie, że stan taki był również skutkiem przebudowy drogi gminnej, na co wskazał jednoznacznie biegły w uzasadnieniu swej opinii. Zauważył on bowiem, że w wyniku wykonania przez Gminę U. wspomnianych robót budowlanych, "zmiana naturalnego odpływu kierunku wody opadowej nastąpiła na obszarze działki nr [...], przez zmianę ukształtowania powierzchni działki na obszarze 650 m2, polegającą na budowie drogi w formie ulicy [...] ze spadkiem podłużnym w kierunku północnym, z której wody opadowe spływają według spadków poprzecznych do wykonanych rowów przydrożnych. Podwyższenie działki nr [...] przez wykonanie nasypu spowodowało powstanie przeszkody w naturalnym odpływie wody opadowej z tej działki" (s. 15 opinii). Podkreślenia wymaga zatem, że skoro biegły stwierdził, że zmienił się naturalny kierunek spływu wód wskutek robót budowlanych wykonanych przez Gminę, to niewątpliwie okoliczność ta ma istotne znaczenie w sprawie, gdyż zmiana stanu wód na gruncie stanowi jedną z przesłanek wydania decyzji, o jakiej mowa w art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Niekwestionowane jest, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się w żaden sposób do tej kwestii w zaskarżonej decyzji, naruszając zarówno art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 i 136 k.p.a., jak i art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Mając powyższe na uwadze, Sąd zobowiązany był uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" P.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę organy, stosownie do art. 153 P.p.s.a., uwzględnią dokonaną przez Sąd ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku. Obowiązkiem organów będzie również wyczerpujące odniesienie się do wszystkich zarzutów strony skarżącej podnoszonych w postępowaniu. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 205 § 1 w związku z art. 200 P.p.s.a.