II SA/Lu 159/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Referent Julia Polak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 maja 2011 r. sprawy ze skargi M. i K. małżonków K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [..] r. znak [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M. i K. małżonków K. kwotę 500 (pięćset ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta ustalił na wniosek Hotelu w Lublinie warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku hotelu o sale konferencyjne na działce nr [...]4, położonej przy ulicy N. w L . Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołań M. i K.K. ,G. C., A. C., A. i K. T., R. G. i Ł. Ś. rozstrzygnięcie organu i instancji utrzymało w mocy. Kolegium stwierdziło, że stosownie do art. 59 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn.zm.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wydanie wszakże (pozytywnej) decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, 2) teren ma dostęp do drogi publicznej, 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu ( ... ) jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, 4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa wart. 88 ust. 1, 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Według Kolegium powyższe warunki zostały spełnione. Zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) wyznaczono wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości 144m od centrum terenu inwestycji czyli w odległości nie mniejszej, niż z trzykrotna szerokość frontu działki wynosząca 48 m. Wyniki analizy obszaru wskazują na występowanie na nim zabudowy mieszkaniowej różnych form oraz usług i handlu, co może stanowić oparcie dla dopuszczenia do realizacji projektowanego zamierzenia inwestycyjnego. Organ ustalił, jakie konkretnie obiekty mieszkalne i inne budynki mieszczą się na działkach znajdujących się w analizowanym obszarze, jakie pełnią funkcje, a więc w jaki sposób są użytkowane. Określił przy tym wielkość powierzchni zabudowy poszczególnych nieruchomości oraz ilość kondygnacji tychże obiektów. Określił również szerokości elewacji frontowych, wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych oraz geometrii dachów obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym, do czego zobowiązuje organ § 1 wspomnianego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, odnosząc się do podnoszonego przez odwołujących się zarzutu zaniechania wyznaczenia linii zabudowy, o czym mowa w § 4 powołanego rozporządzenia, że zasady jej wyznaczania dotyczą działek przeznaczonych pod zabudowę, przylegających bezpośrednio do drogi publicznej. Stąd też odstąpienie od wyznaczenia takiej linii, w odniesieniu do działki położonej w głębi terenu, nie narusza obowiązujących przepisów prawa. W odniesieniu do tak usytuowanej działki nie da się zatem zastosować reguł wyznaczania obowiązującej linii nowej zabudowy. Kolegium podkreśliło, że wyznaczony w decyzji wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy (tj. istniejącej i planowanej) - max. 62,2 %, nie może zostać w toku projektowania inwestycji przekroczony, może natomiast ulec pomniejszeniu z uwagi na realia terenu zabudowy. Planowany obiekt musi spełniać również warunki techniczne określone przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), w tym dotyczące odległości od granicy działki. Według Kolegium nie ma także, podnoszonej przez strony, sprzeczności pomiędzy częścią tekstową decyzji, a jej załącznikiem graficznym w kwestii dotyczącej działki nr [...], która w decyzji nie została wymieniona. Działka ta jest wyłączona od zabudowy, a tylko wskazana jako nieruchomość służąca do obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji. Odnosząc się do obaw odwołujących, iż rozbudowa hotelu uniemożliwi im odzyskanie części nieruchomości o której zwrot się ubiegają, organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, co oznacza, że na wstępnym etapie procesu inwestycyjnego, kończącym się wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, tytuł prawny do gruntu objętego wnioskiem o wydanie decyzji nie ma znaczenia i nie wpływa na wynik sprawy. W myśl natomiast 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. Nr 156, poz. 1118 z 2006 r. z późn. zm.) tytuł prawny do dysponowania danym gruntem na cele budowlane warunkuje, gdy są spełnione pozostałe wymogi prawne, wydanie decyzji o pozwolenie na budowę. Brak tytułu uniemożliwia legalną budowę, ponieważ inwestor nie jest w stanie wykazać się prawem do dysponowania gruntem na cele budowlane. Poza tym sam tytuł prawny nie przesądza jeszcze o możliwości realizacji budowy, musi on bowiem odnosić się do takiej powierzchni działki, by wnioskowana i orzeczona inwestycja była realna do wykonania. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę i w sposób władczy orzekać o kwestiach, które mogą stać się przedmiotem rozważań dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Dla legalności decyzji nie ma ,zadaniem Kolegium, znaczenia także kwestia obniżenia wartości rynkowej nieruchomości, czy też lokali mieszkalnych, mającej związek z inwestycją, czy obawa odwołujących się o stan substancji budynku mieszczącego się na ich nieruchomości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. i M. K. zarzucili decyzji Kolegium naruszenie art. 8, 9, 11 i 107 § 3 kpa, art. 61 ust. 6, ust. 7 pkt 1 i pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz §§ 6, 8 i 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Według skarżących zaskarżona decyzja jest niezgodna z wnioskiem i logicznie sprzeczna. Przy długości działki [...] wynoszącej 60 m i szerokości 23 m dla zabudowanej powierzchni nie jest bowiem możliwe wybudowanie budynku o wymiarach 70x18x5m o powierzchni zabudowy 1300m2 i wskaźniku zabudowy 62,2%. Zwrócono także uwagę, że w części graficznej decyzji jako teren inwestycji wskazano także działkę [...], która nie została wskazana w części opisowej, a ponadto nie ustalono linii zabudowy, co jest niezgodne z § 4 ust. 1 i 3 wspomnianego rozporządzenia. W ocenie skarżących decyzja organu odwoławczego podważa zarówno obowiązujące prawo jak i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 września 2009 r. (II SA/Lu 207/09), dotyczącego zwrotu na rzecz skarżących części nieruchomości na której ma być zrealizowana inwestycja. W odpowiedzi ma skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze powtórzyło swoją dotychczasową argumentację i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Błędne jest upatrywanie przez skarżących wadliwości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w braku określenia linii zabudowy dotyczącej realizowanej inwestycji, czego wymaga § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) . Rację ma bowiem Kolegium dowodząc, że przy rozbudowie budynku hotelu od strony parkingu, a więc niejako w głębi terenu wyznaczanie linii zabudowy jest zbędne. Jest oczywistym, że linia ta wyznacza nieprzekraczalną zabudowę dla obszarów położonych bezpośrednio przy drodze publicznej. Trafnie zatem zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, iż nie ma żadnych podstaw do tego, aby ustalać kolejne linie zabudowy (drugą lub nawet trzecią), jeżeli zajdzie potrzeba rozbudowy terenów na zapleczu już istniejącej od strony drogi zabudowy (wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r. II OSK 496/10 CBOiS i podane tam orzecznictwo). W istocie jedynym wówczas wyznacznikiem powinno być to, czy ta nowa zabudowa jest możliwa do skorelowania z zabudową na obszarze analizowanym w zakresie ładu przestrzennego. Za niezrozumiały uznać należy zarzut nieuwzględnienia przez organ treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 września 2009 r. (II SA/Lu 207/09), który dotyczy zwrotu nieruchomości, zajętej obecnie m.in. pod parking hotelu . Pomijając już całkowitą odmienność przesłanek zwrotu nieruchomości i ustalenia warunków zabudowy, to warto przypomnieć, co zresztą akcentował także organ odwoławczy, że stosownie do art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r . o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi prawa do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, a informację tej treści zamieszcza się w decyzji. Samo wydanie decyzji w żadnym zatem razie nie skutkuje pozbawieniem skarżących roszczeń związanych z odzyskaniem nieruchomości. Równie nieuzasadniony jest zarzut niezgodności decyzji z wnioskiem spółki o ustalenie warunków zabudowy. Według skarżących nie jest bowiem możliwe wybudowanie budynku o żądanych parametrach przy uwzględnieniu wskaźnika zabudowy ustalonego na poziomie 62,2 %. Zauważyć jednak należy, że istotą decyzji o warunkach zabudowy jest jedynie określenie dopuszczalności realizacji określonej inwestycji z punktu zgodności z przepisami prawa oraz wskazanie warunków i zasad, którym inwestycja powinna odpowiadać. Warunki te zgodnie z art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy są natomiast wiążące dla organu administracji architektoniczno – budowlanej, który ponadto zobowiązany jest do badania zgodności z prawem projektowanej inwestycji w zakresie poddanym jego właściwości. Wynika to wprost z treści art. 35 ust.1 pkt.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zmianami), według którego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ właściwy sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku, gdyby projektowana inwestycja warunki te przekraczała, organ powinien odmówić udzielenia pozwolenia na budowę. Należy natomiast podkreślić, że ustalony w decyzji poziom wskaźnika zabudowy nie wynika z żądania strony, czy uznania organu, ale z matematycznych obliczeń dokonanych na podstawie przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Zaskarżona decyzja podlega jednak uchyleniu z innych powodów, niż wskazane w skardze, a które sąd administracyjny nie będąc związany granicami skargi zobowiązany jest uwzględnić z urzędu. Nie ulega wątpliwości, że konieczność zachowania wymogów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenów określonych w art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy wymaga profesjonalnej wiedzy. Stąd też zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że również analiza sporządzona w oparciu o § 3 pkt 1 wspomnianego rozporządzenia, stanowiąc załącznik do projektu decyzji o warunkach zabudowy i będąc jego integralną częścią, powinna być sporządzona przez osobę uprawnioną, tak jak tego wymaga przepis art. 60 ust. 4 ustawy w odniesieniu do projektu tej decyzji (wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009r. II OSK 1915/08 Legalis). Jak się podnosi, wymóg przynależności osoby sporządzającej projekt decyzji do właściwego samorządu zawodowego należy do grupy przepisów szczególnych poszerzających wymogi kpa odnośnie procedury wydawania decyzji nieznanych kpa (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne – Komentarz pod redakcją Zygmunta Niewiadomskiego Wyd. C.H.BECK Warszawa 2008 str. 385). W rezultacie w każdym z tych przypadków autorstwo osoby powinno zostać udokumentowane w aktach sprawy. W rozpoznawanej sprawie wymóg ten nie został jednak dochowany. W aktach sprawy brak jest potwierdzenia takiego wpisu przez architekta sporządzającego projekt decyzji zarówno z dnia [...] r. jak i z dnia [...]r. oraz przygotowującego część tekstową i graficzną analizy. Uzasadniony jest także zarzut objęcia na załączniku graficznym działki 2/3, której nie wskazano w tekście decyzji, jako obszaru na którym ma być realizowana inwestycja. Działka ta została zresztą wyłączona z wniosku o ustalenie warunków zabudowy przez samego inwestora, co oznajmił w piśmie z dnia 28 września 2010 r. (str.30 akt). Stosownie do art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b) w związku z art. 54 i 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powinna zawierać część opisową i graficzną. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 marca 2009 r. (II OSK 429/08 Legalis ) obie te części są zatem składnikami decyzji, kształtującymi prawa i obowiązki inwestora, stanowią integralną całość i jako takie muszą być ze sobą spójne. Nie można zatem akceptować poglądu wyrażonego w odpowiedzi na skargę, według którego wskazanie w załączniku graficznym działki [...] nie stanowi przyzwolenia na jej wykorzystanie, a jest jedynie odzwierciedleniem stanu prawnego i faktycznego terenu na którym działka ta się znajduje. Zaskarżona decyzja narusza także treść § 5 ust. 1 wspomnianego już rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zagospodarowaniu terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stanowi on, iż wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Prawidłowa interpretacja tego przepisu nakazuje przyjąć jako zasadę wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, a więc całego obszaru wyznaczanego zgodnie z przepisem § 3 rozporządzenia. Z przepisu tego nie wynika natomiast, aby można było różnicować wskaźnik zabudowy na obszarze analizowanym w zależności od rodzaju zabudowy. Tymczasem z analizy sporządzonej w rozpoznawanej sprawie wynika, że ustalono wskaźnik zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, mieszkalno – usługowej i zabudowy usługowej oraz oddzielnie dla zabudowy usługowej. Co więcej, organ przyjął w decyzji wskaźnik dotyczący jedynie zabudowy usługowej (62,2%), nie podając motywów jakimi się kierował, mimo, że dla tego rodzaju zabudowy analiza wskazuje również inny wskaźnik (51,1%). Wprawdzie zgodnie z ust. 2 dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika, jeśli wynika to z przeprowadzonej analizy, ale dotyczy to średniego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, który następnie jest podstawą wyznaczenia wskaźnika w decyzji. Odstąpienie od wskaźnika średniego nie może przy tym polegać jedynie na powołaniu się na wyniki analizy, ale organ powinien przedstawić samodzielną argumentację uzasadniającą takie stanowisko. Mimo bowiem, że analiza stanowi oparcie dla decyzji o warunkach zabudowy, to według art. 60 ust. 1 ustawy decyzję wydaje z zastrzeżeniem ust. 3 wójt, burmistrz, albo prezydent miasta. Analiza zawsze stanowi natomiast dowód w sprawie podlegający badaniu na równi z innym materiałem dowodowym zebranym w sprawie. Organ winien zatem wykazać, że ustalone warunki zabudowy są kontynuacją parametrów charakteryzujących istniejącą zabudowę. Zaniechanie tego obowiązku powoduje powstanie wątpliwości również co do zachowania warunku wynikającego z § 8 wspomnianego rozporządzenia według którego geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Z decyzji wynika, że budynek ma mieć dach płaski. Z analizy wynika jednak, że budynki w obszarze analizowanym pokryte są dachami płaskimi, dwuspadowymi i wielospadowymi o nachyleniu połaci dachu od 5 do 45 stopni. W tej sytuacji organ winien wykazać, że właśnie wybór tego rodzaju dachu, chociażby z uwagi na jego dominację, zapewnia kontynuację parametrów, charakteryzujących istniejącą zabudowę. Nie jest też klarownym na jakiej podstawie organ przyjął dla planowanej inwestycji szerokość elewacji frontowej - maksymalnie do 41,76 m. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją 20%. Dopuszcza się też wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy (§ 6 ust. 2 rozporządzenia). Z przepisu tego jasno wynika, że ustalenie szerokości elewacji frontowej opiera się na analizie, z której powinna wynikać średnia szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym. Znajdująca się w aktach sprawy analiza podaje jednak nie średnią szerokość elewacji, ale określa szerokość elewacji frontowej i tylko dla budynków usługowych. Nie wiadomo także na jakich informacjach opierał się organ, skoro z analizy jasno wynika, że uwzględniono jedynie powierzchnię działek sąsiednich, ilość kondygnacji budynków, ich powierzchnię i wskaźnik zabudowy. Przy żadnej z nieruchomości nie ma natomiast danych dotyczących szerokości elewacji frontowej. Skoro dla zachowania ładu przestrzennego w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym niezbędnym jest jasne i czytelne określenie parametrów nowej zabudowy, a przyjęte rozwiązania powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu analizy, to braki w powyższym zakresie nie pozwalają na wniosek o ustaleniu ich zgodnie z obowiązującymi parametrami. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270z e zmianami ) należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu i instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 1 w związku z art. 200 wspomnianej ustawy.