II SA/Lu 164/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę. Wnioskiem z dnia 12 października 2010 r. Wójt Gminy G. zwrócił się do Starosty L. o wydanie decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,2910 ha, położonej w Ć., gmina G., uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...], stanowiącej własność Z. K. w związku z planowaną budową sieci kanalizacji sanitarnej na terenie Gminy G.. Decyzją z dnia 23 września 2011 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 124 ust. 1 w związku z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm., dalej: u.g.n.), Starosta L. ograniczył sposób korzystania z nieruchomości stanowiącej własność Z. K., oznaczonej jako działka nr [...], położonej w Ć. w zakresie objętym wnioskiem poprzez zezwolenie Gminie G. na założenie i przeprowadzenie sieci kanalizacji sanitarnej. Po rozpoznaniu odwołania Z. K. Wojewoda utrzymał tę decyzję w mocy decyzją z dnia 31 grudnia 2012 r., znak: [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy G. Nr [...] z dnia 15 lipca 2010 r. teren, na którym znajduje się działka nr [...], położony jest w większej części na obszarze oznaczonym symbolem KDW- tereny dróg dojazdowych wewnętrznych, a na niewielkim odcinku od strony wschodniej -KDD-G – na obszarze oznaczonym jako tereny dróg dojazdowych gminnych. Zgodnie z § 30 części opisowej planu, podstawowe przeznaczenie tych terenów to drogi i urządzenia z nimi związane, wynikające z docelowych, transportowych i innych funkcji drogi. Na terenie tym dopuszcza się przejście sieci i urządzeń infrastruktury technicznej niezbędnej dla jego obsługi. Z kolei, w myśl § 9 ust.9 planu, prowadzenie sieci poza ciągami dróg dopuszcza się jedynie, jeśli jest to niezbędne dla obsługi terenu. Zgodnie z § 9 ust. 5 planu, dla skoncentrowanych zespołów zabudowy ustala się odprowadzenie ścieków sanitarnych do zbiorczego systemu kanalizacji sanitarnej. W ocenie organu drugiej instancji, lokalizacja planowanej sieci na przedmiotowym terenie jest zgodna z przeznaczeniem gruntu w planie zagospodarowania przestrzennego i nie wpływa znacząco na sposób korzystania zgodny z aktualnym przeznaczeniem oraz nie spowoduje utrudnień w zagospodarowaniu terenu. Organ odwoławczy wskazał, że działka nr [...] jest objęta zakresem projektu sieci kanalizacji sanitarnej w miejscowościach Ć. i M. oraz decyzją Starosty L. dnia 14 sierpnia 2012 r., znak: [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę przedmiotowej sieci kanalizacji sanitarnej. Organ podkreślił, że wystąpienie z wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości zostało poprzedzone negocjacjami z właścicielem gruntu, które nie doprowadziły do porozumienia i uzyskania jego zgody na usytuowanie kanalizacji na działce nr [...]. Wojewoda wyjaśnił ponadto, że sieć kanalizacji sanitarnej jest zaprojektowana jako system kanalizacji grawitacyjnej. Przyjęta lokalizacja sieci uwarunkowana jest ukształtowaniem terenu z uwagi na konieczność zapewnienia spadków umożliwiających prawidłowe funkcjonowanie systemu grawitacyjnego. Wskazał, że zawnioskowana do ograniczenia sposobu korzystania działka przeznaczona jest w planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę dojazdową, a powszechnie obowiązującą zasadą jest prowadzenie infrastruktury technicznej w pasach drogowych. Wnioskodawca zwrócił również uwagę na fakt, że teren przyległy do działki nr [...] przeznaczony jest w planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową, a z ustaleń planu wynika obowiązek odprowadzania ścieków sanitarnych do zbiorczego systemu kanalizacji. Organ odwoławczy podkreślił, że projektowany odcinek sieci będzie docelowo odbierał ścieki również z miejscowości P. i P. K.. Wskazał też, powołując się na pisemne wyjaśnienia inżyniera M. Z. , że wykonanie sieci kanalizacyjnej przy drodze do P. wiązałoby się z koniecznością zastosowania systemu ciśnieniowego z indywidualnymi pompowniami, co byłoby rozwiązaniem zdecydowanie niecelowym. W ocenie organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie przeprowadzono niezbędne do podjęcia rozstrzygnięcia dowody, które zostały uzupełnione na zasadzie art. 136 k.p.a. w postępowaniu odwoławczym. Dowody te odpowiadają prawu, są sporządzone w odpowiedniej formie i przez osoby uprawnione. Dokumenty zostały wydane i uwierzytelnione przez właściwe organy w zakresie ich działania i stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo zaświadczone. W toku postępowania pierwszoinstancyjnego przeprowadzono również z udziałem stron postępowania oględziny nieruchomości i dwie rozprawy administracyjne. Zdaniem Wojewody, ustalony w sprawie stan faktyczny i jego ocena prawna nie budzą wątpliwości. Skargę na decyzję wojewody wniósł Z. K., zarzucając: 1) naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niedokonanie szczegółowych ustaleń faktycznych w zakresie wyjaśnienia możliwości zaprojektowania alternatywnego przebiegu sieci kanalizacji sanitarnej, tj. wzdłuż drogi do P. ; 2) naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. poprzez nieokreślenie w sentencji zaskarżonej decyzji zakresu ograniczenia korzystania z nieruchomości. Ponadto skarżący wskazał na bezzasadne odstąpienie Wójta Gminy G. od rokowań w sprawie wykupu nieruchomości będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi art. 124 ust. 1 u.g.n., w myśl którego starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Udzielenie zezwolenia winno być przy tym poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym o uzyskanie zgody na wykonanie wnioskowanych prac (art. 124 ust. 3 u.g.n.). Z treści powołanego przepisu wynika zatem, że udzielenie przez starostę zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości podmiotowi realizującemu konkretne przedsięwzięcie inwestycyjne zostało uzależnione od spełnienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, ograniczenie właściciela lub użytkownika wieczystego w korzystaniu z jego nieruchomości może nastąpić wyłącznie w celu zrealizowania celu publicznego, który będzie zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku - z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po drugie zaś, wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. powinno być poprzedzone przeprowadzeniem z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości rokowań, mających na celu udostępnienie przez tę osobę nieruchomości w sposób dobrowolny. Jednocześnie podkreślić należy, że z istoty omawianej decyzji, która jest rodzajem wywłaszczenia, wynika, że istotne jest precyzyjne i jednoznaczne określenie przez wydający przedmiotową decyzję organ administracji zarówno przebiegu inwestycji przez nieruchomość, jak również zakresu dokonanego przez organ ograniczenia właściciela w jego prawie korzystania z nieruchomości. W kontrolowanym postępowaniu trafnie uznano, że inwestycja planowana przez Gminę [...] jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 pkt 3 u.g.n. (budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków). Realizacja tego celu m. in. na należącej do skarżącego działce nr [...] jest również przewidziana w uchwale Nr [...] Rady Gminy G. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy G. z dnia [...] r. [...]. W niniejszej sprawie wydanie zaskarżonej decyzji zostało poprzedzone rokowaniami, które nie doprowadziły do dobrowolnego udostępnienia przez Z. K. działki nr [...] w celu założenia i przeprowadzenia sieci kanalizacji sanitarnej na terenie Gminy G.. Przebieg i rezultat rokowań, wbrew stanowisku skarżącego, nie budzi zastrzeżeń. W aktach sprawy zamieszczone są dowody świadczące o tym, że inwestor podejmował próby uzyskania zgody skarżącego na zajęcie nieruchomości na potrzeby realizacji przedmiotowej inwestycji. Są to: - protokół negocjacji sporządzony przez Kierownika Referatu Strategii i Rozwoju Urzędu Gminy G., działającego z upoważnienia Wójta Gminy G. w dniu 30 września 2010 r., z którego wynika, że Z. K. kategorycznie odmówił wyrażenia zgody na zaprojektowanie sieci kanalizacji sanitarnej na jego działce i odmówił podpisania protokołu (k. 7 akt adm.); - protokół rozprawy przed organem pierwszej instancji z dnia 9 grudnia 2010 r., z którego wynika, że skarżący i Gmina G. podejmą próbę porozumienia w sprawie przeprowadzenia przez działkę nr [...] sieci kanalizacyjnej w terminie miesiąca (k. 27 akt adm.); - protokół ze wstępnych uzgodnień w sprawie wykupu przez Gminę [...] działki nr [...], w którym skarżący wyraził zgodę na sprzedaż działki za kwotę [...]zł, a przedstawiciel Gminy G. wstępnie tę kwotę zaaprobował i stwierdził, że ostateczna decyzja w tej sprawie zostanie podjęta po zasięgnięciu opinii prawnej i wyrażeniu zgody przez Radę Gminy G. (k. 32 akt adm.); - pismo Wójta Gminy G. z dnia 29 kwietnia 2011 r., w którym Wójt poinformował Starostę L. o tym, że porozumienie w sprawie wykupu od skarżącego działki nr [...] nie doszło do skutku (k. 38 akt adm.); - protokół rozprawy przed organem pierwszej instancji z dnia 30 czerwca 2011 r., w którym przedstawiciel Gminy G. zaoferował skarżącemu wykup wschodniej części działki nr [...], a także wykup pozostałej części w przyszłości, zaś skarżący oświadczył, że zgodzi się jedynie na wykup całej działki za kwotę [...]zł, gdyż nie ma zaufania do Gminy G. (k. 54 akt adm.); - protokół oględzin działki nr [...] z dnia 17 sierpnia 2011 r., w którym strony podtrzymały swoje stanowiska odnośnie do możliwości wykupu działki (k. 66 akt adm.); - oświadczenie Z. K. z dnia 31 sierpnia 2011 r., iż nie wyraża zgody na przeprowadzenie przez działkę nr [...] sieci kanalizacyjnej, wyraża natomiast zgodę na sprzedaż Gminie G. całej działki (k. 74 akt adm.). Nie ulega wątpliwości, że rokowania kończą się niepowodzeniem w razie postawienia przez strony wzajemnie takich warunków, które zostały uznane za niemożliwe do przyjęcia. Brak konsensusu pomiędzy skarżącym a Gminą [...] co do udostępnienia przez Z. K. działki nr [...] w celu założenia i przeprowadzenia sieci kanalizacji sanitarnej na terenie Gminy G., w tym wykupu tej działki, bezspornie wynika z przedstawionych pism i był wystarczający do stwierdzenia, że złożenie wniosku o wydanie kontrolowanej decyzji było poprzedzone etapem nieskutecznych negocjacji. Należy podkreślić, że strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich swojemu adwersarzowi propozycji jej rozstrzygnięcia. Rokowania mogą zostać zatem zakończone w dowolnym czasie, chociażby wówczas, gdy - w ocenie którejś ze stron - nie ma szans na zawarcie porozumienia. Nie przewidziano przy tym żadnej szczególnej formy ich zakończenia. Oznacza to, że strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy na skutek rokowań dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć. Co więcej, art. 124 ust. 1 u.g.n. nie formułuje nawet obowiązku określenia w wydanej na jego podstawie decyzji, kolejności prac i szczegółowego sprecyzowania ich harmonogramu. Kwestia ta nie mieści się bowiem w granicach sprawy dotyczącej ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości (tak m. in. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2012 r., I OSK 357/11, Lex nr 1136695, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 października 2012 r., II SA/Gd 437/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 maja 2013 r., II SA/Kr 140/13, Lex nr 1429573). W rozpoznawanej sprawie organy nie dopuściły się również innych zarzucanych w skardze uchybień. Przede wszystkim, wbrew stanowisku skarżącego, Wojewoda rozważył, czy przebieg planowanej inwestycji jest dla nieruchomości skarżącego jak najmniej uciążliwy, a zakres ingerencji inwestora w prawa właściciela nieruchomości – sprowadzony do niezbędnego minimum, który to obowiązek wynika z konstytucyjnej zasady ochrony własności, wyrażonej w art. 64 ust. 2 Ustawy Zasadniczej. W decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. należy w sposób precyzyjny określić zakres uszczuplenia władztwa nad przedmiotową nieruchomością i wykazać, że uszczuplenie to nastąpiło tylko w zakresie niezbędnym do wykonania inwestycji, jak również w sposób najmniej uciążliwy dla korzystania z niej oraz zgodnie z warunkami wynikającymi z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przed wydaniem decyzji na podstawie art. 124 u.g.n. organ obowiązany jest zatem dokonać analizy jak najmniejszej uciążliwości dla właściciela nieruchomości, zaś wyniki takiej analizy muszą znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym przewidziano realizację zamierzenia inwestycyjnego jest jedynie warunkiem niezbędnym do podjęcia negocjacji z właścicielem nieruchomości celem jej udostępnienia, a w przypadku, gdyby do ugody z nim nie doszło, do wydania decyzji w trybie art. 124 u.g.n. Istotne jest, iż w samym planie zagospodarowania nie jest możliwe ograniczenie prawa do korzystania z nieruchomości, dopiero na podstawie jego ustaleń organy określają, w stosunku do których nieruchomości muszą zostać wydane decyzje o ograniczeniu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 powoływanej ustawy. W związku z tym konieczne jest określenie w tej decyzji sposobu dokonanych ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości. Uzasadniony interes właściciela nieruchomości wymaga, by przebieg planowanej inwestycji był dla jego nieruchomości jak najmniej uciążliwy, a zakres ingerencji inwestora w prawa właściciela nieruchomości sprowadzony do niezbędnego minimum. Stąd istotne jest zarówno jednoznaczne określenie przebiegu inwestycji przez daną nieruchomość, jak również precyzyjne określenie, na czym polega uszczuplenie władztwa właściciela w zakresie niezbędnym do wykonania inwestycji (wyrok NSA z dnia 7 września 1989 r., Sa/Kr 441, ONSA 1989/2/81; wyrok NSA z dnia 10 listopada 2006 r., I OSK 23/06, niepubl.; wyrok NSA z dnia 7 września 1989 r., SA/Kr 441/98, ONSA 1989/2/81). W niniejszej sprawie organ drugiej instancji dokonał analizy dotyczącej zakresu koniecznej ingerencji w przysługujące skarżącemu prawo własności działki nr [...]. W toku postepowania przed tym organem wykazano, dlaczego organ ograniczył własność działki skarżącego we wskazanym zakresie. Wojewoda rozważył zarówno interes inwestora, jak i interes skarżącego i należycie umotywował swoje stanowisko przy zastosowaniu kryterium "niezbędności" w uszczupleniu prawa właściciela nieruchomości. Zgromadzone w sprawie dowody pozwalają na uznanie, że przyjęta lokalizacja sieci kanalizacji sanitarnej w Ć. i M. jest najmniej uciążliwa dla wszystkich właścicieli nieruchomości objętych projektem i optymalna ze względu na ukształtowanie terenu zapewniające wymagane spadki niezbędne dla funkcjonowania kanalizacji sanitarnej pracującej w systemie grawitacyjnym. Jak zasadnie wskazał organ odwoławczy, droga biegnąca w kierunku P. jest położona wyżej niż działka nr [...] i tereny zabudowy mieszkaniowej objęte kanalizacją. Przeprowadzenie sieci w sposób zaproponowany przez właściciela działki nr [...] - przy ulicy prowadzącej do P., byłoby, ze względu na jej położenie, rozwiązaniem znacznie droższym ze względu na konieczność zastosowania systemu ciśnieniowego z indywidualnymi pompowniami i niezalecanym z punktu widzenia technicznego. Natomiast system grawitacyjny jest rozwiązaniem najtańszym i najmniej awaryjnym. Niezasadny jest też zarzut niesprecyzowania w sentencji zaskarżonej decyzji zakresu ograniczenia korzystania z nieruchomości. Z treści punktu pierwszego sentencji tej decyzji wynika wprost, że zakresem tego ograniczenia objęta została cała działka nr [...] o pow. 0,2910 ha. Taki zakres ograniczenia własności tej działki wynika również z opisu i mapy ograniczenia praw rzeczowych, sporządzonej w dniu 1 października 2010 r. przez uprawnionego geodetę J. W., zgodnie z którą powierzchnia działki objęta ograniczeniem jest taka sama, jak powierzchni całej działki nr [...] (k. 6 akt adm.). Reasumując, ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,2910 ha, położonej w Ć., gmina G., stanowiącej własność Z. K. w związku z planowaną budową sieci kanalizacji sanitarnej na terenie Gminy G. nastąpiło z zachowaniem przepisów prawa materialnego i procesowego, w szczególności po właściwym wyważeniu interesu społecznego oraz interesów indywidualnych – zarówno inwestora, jak i skarżącego. Mając na uwadze powyższe, skarga jako bezzasadna została oddalona na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).