II SA/Lu 17/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca),, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Starszy asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W dniu [...] maja 2014 r. Rada Gminy S. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. dla obszarów w miejscowościach Sajczyce, C.-K., J., Ł. i P.. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym W. L. z dnia [...] lipca 2014 r. pod poz. 2387 i stosownie do jej § 30 weszła w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia, tj. w dniu [...] lipca 2014 r. W dniu [...] grudnia 2014 r. (data nadania) W. L. – działając jako organ nadzoru na zasadzie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym – złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. W ocenie organu nadzoru, analiza dokumentacji prac planistycznych uchwalonej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. dla obszarów w miejscowościach S., C.-K., J., Ł. i P. daje podstawy do stwierdzenia, że przedmiotowa uchwała podjęta została z naruszeniem zasad sporządzania zmiany planu, a także z istotnym naruszeniem trybu sporządzania zmiany planu. W pierwszej kolejności organ nadzoru wskazał na naruszenie zasad sporządzania planu wynikających z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchybienie zasadom określonym w tych przepisach – jak wyjaśnił Wojewoda – wyraża się w tym, że w przedmiotowej zmianie planu dla terenu 1 MN/U nie została określona maksymalna wysokość budynków usługowych. Ponadto w terenach 1 RM, 2 RM, 3 RM, 4 RM, 5 RM i 6 RM dopuszczono lokalizację usług nieuciążliwych i zabudowy rekreacyjnej indywidualnej, przy czym dla zabudowy usługowej i rekreacyjnej również nie określono maksymalnej wysokości zabudowy. Rozwijając powyższe zarzuty organ nadzoru wskazał, że w zmianie planu jednoznacznie ustalono w odniesieniu do terenu zabudowy mieszkaniowo-usługowej 1 MN/U w § 16 pkt 2 lit. i oraz lit. j maksymalną wysokość budynków mieszkalnych - 9 m i maksymalną wysokość budynków garażowych, gospodarczych lub gospodarczo- garażowych - 5 m. Brakuje natomiast ustaleń odnoszących się do maksymalnej wysokości zabudowy usługowej. Zgodnie z zapisami planu budynki pełniące funkcje usługowe mogą być realizowane w oddzieleniu od funkcji mieszkaniowej. Podobnie w przypadku terenów 1 RM - 6 RM w zmianie planu nie ustalono maksymalnej wysokości zabudowy rekreacyjnej. Ustalono jedynie w § 17 pkt 2 lit. g oraz lit. h uchwały maksymalną wysokość budynków mieszkaniowych - 9 m i maksymalną wysokość budynków garażowych, gospodarczych lub gospodarczo-garażowych - 10 m. Zdaniem Wojewody, brak określenia parametrów kształtowania zabudowy, w tym maksymalnej wysokości zabudowy, stanowi naruszenie zasad sporządzania aktu planistycznego. Pojęcie maksymalnej wysokości zabudowy zostało bowiem przez ustawodawcę wyraźnie wyszczególnione jako wymagany wskaźnik kształtowania zabudowy i stało się pojęciem ustawowym - jest pojęciem zbiorczym i zawiera pojęcia dotyczące wysokości szeregu obiektów stanowiących zabudowę, w tym także budynków. Określenie wskaźnika, jakim jest maksymalna wysokość zabudowy, jest jednym z zasadniczych instrumentów kształtowania ładu przestrzennego na danym terenie. Jeżeli zatem organ uchwałodawczy wprowadza w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zróżnicowaną zabudowę, określając szczegółowo wysokość zabudowy dla poszczególnych rodzajów budynków, powinien w przyjętej uchwale określić parametry tych budynków (strona powołała się w tym zakresie na wyrok WSA w P. z dnia [...] czerwca 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 505/13). Powołane uregulowania uchwały – jak stwierdził organ nadzoru – naruszają zatem zasady sporządzania zmiany planu określone w powyższych przepisach i w konsekwencji powodują nieważność regulacji, w których taka niezgodność występuje. W ocenie strony skarżącej zaskarżona uchwała obarczona jest także istotną wadą prawną innego rodzaju. Na rysunku zmiany planu dla terenu 6 RM (załącznik Nr [...]) nieprzekraczalna linia zabudowy od terenu [...] ZL została bowiem niepoprawnie wyrysowana. Trójkątne oznaczenia na nieprzekraczalnej linii zabudowy powinny znajdować się z drugiej strony tej linii, tym samym zaistniała rozbieżność pomiędzy rysunkiem zmiany planu, a tekstem zmiany planu, co stanowi naruszenie zasad sporządzania aktu planistycznego. Nieprzekraczalna linia zabudowy od terenu [...] ZL na załączniku graficznym Nr [...] do uchwały jest zatem sprzeczna z zapisami § 5 pkt 5 lit. c uchwały. W § 5 pkt 5 lit. c uchwały Rada Gminy S. ustaliła bowiem minimalną odległość nieprzekraczalnych linii zabudowy od granicy lasów i terenów zieleni urządzonej - 12 m. Rysunek planu powinien być natomiast spójny z zapisami uchwały. Powyższe – jak podkreślił Wojewoda – narusza przepisy rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które określa standardy dokumentacji planistycznej. Kolejne uchybienie, jakim – zdaniem strony skarżącej – dotknięta jest kwestionowana uchwała Rady Gminy S., sprowadza się do naruszenia art. 17 pkt 1 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym zakresie organ nadzoru wyjaśnił, że na podstawie art. 17 pkt 1 powołanej ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, kolejno ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia. Jak zauważył organ nadzoru, dokumentacja planistyczna przedmiotowej zmiany planu zawiera ogłoszenia (w tym prasowe) i obwieszczenia obejmujące: część działki Nr [...], działkę Nr [...], część działek: Nr [...] we wsi C.-K. (tereny w planie przeznaczone pod 1 PG - zał. Nr 1, 2 PG - zał. Nr 2, 3 PG i 1 P - zał. Nr 3). W dokumentacji prac planistycznych brak jest natomiast ogłoszeń, obwieszczeń i zawiadomień dla pozostałych terenów objętych planem: 1 RM - zał. Nr U 2 RM, 3 RM, 4 RM, 5 RM, 1 KDW, 2 KDW - zał. Nr 5, 6 RM, 1 ZL, 1 MN/U, 1 ZP, 1 KDD - zał. Nr 6, 1 R, 1 EW, 3 KDW - zał. nr 7, co stanowi naruszenie art. 17 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. istotne naruszenie trybu sporządzania zmiany planu. Ponadto organ nadzoru wytknął, że treść ogłoszeń i obwieszczeń (w tym ogłoszenia prasowego) Wójta Gminy S. o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. dla obszarów w miejscowości S., C.-K., J., Ł. i P., nie zawierała informacji o pełnym zakresie terytorialnym zmian planu. Pominięte zostały bowiem działki: Nr [...] we wsi P., Nr [...] i [...] we wsi J., Nr [...] we wsi Ł., Nr [...] we wsi S.. Tymczasem ogłoszenia i zawiadomienia o przystąpieniu do sporządzenia zmiany planu nie mogą dotyczyć tylko części obszarów objętych uchwałą rady gminy w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany planu zagospodarowania przestrzennego. Organ nadzoru zauważył również, że przedmiotowa zmiana planu obejmuje miejscowości S., C.-K., J., Ł. i P., w których nie wywieszono obwieszczenia Wójta Gminy S. o przystąpieniu do sporządzenia zmiany planu. Tymczasem obwieszczenie takie winno być dokonane również w obrębie tych miejscowości. Dotyczy to również obwieszczenia Wójta Gminy S. o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. dla obszarów w miejscowościach S., C.- K., J., Ł. i P.. Podsumowując skarżący stwierdził, że opisane wyżej naruszenia prawa w sposób istotny wpływają na ocenę zgodności z prawem uchwalonej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. dla obszarów w miejscowościach S., C.-K., J., Ł. i P.. Zaistniałe naruszenia dotyczą zasad sporządzania zmiany planu oraz istotnego naruszenia trybu sporządzania przedmiotowej zmiany, co winno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy S., reprezentujący Gminę S. w niniejszym postępowaniu, wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że zarzut skargi dotyczący braku ustalenia w zaskarżonej uchwale maksymalnej wysokości zabudowy usługowej na terenach 1 MN/U oraz maksymalnej wysokości zabudowy rekreacyjnej na terenach 1 RM - 6 RM nie jest uzasadniony, bowiem w zmianie planu określono maksymalną wysokość zabudowy przedmiotowych budynków poprzez odniesienie do definicji w słowniku uchwały, w myśl której jako przeznaczenie dopuszczalne należy rozumieć funkcję towarzyszącą podstawowemu sposobowi użytkowania terenu, której wprowadzenie nie zajmie więcej niż 30% maksymalnej powierzchni zabudowy lub powierzchni terenu o ustalonym w planie przeznaczeniu podstawowym. Zdaniem organu, w świetle powyższej definicji parametr wysokości zabudowy należy przyjmować tak jak dla przeznaczenia podstawowego, czyli zabudowy mieszkaniowej. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Wójt Gminy S. przyznał, że na rysunku zmiany planu dla terenu 6 RM nieprzekraczalna linia zabudowy od terenu ZL została wyrysowana niepoprawnie. Trójkątne oznaczenia powinny bowiem znajdować się z drugiej strony linii, a tym samym istnieje rozbieżność pomiędzy rysunkiem zmiany planu a tekstem, co stanowi naruszenie zasad sporządzania aktu planistycznego. Zdaniem organu odwrócenie trójkątnego elementu graficznego jest jednakowoż ewidentnym błędem technicznym, natomiast sama nieprzekraczalna linia zabudowy, jako linia ciągła, narysowana jest w odległości prawidłowej 12 m od terenu 1 ZL, co z określoną drugą nieprzekraczalną linią zabudowy - zewnętrzną, wyznacza teren, na który można lokalizować obiekty budowlane. W kwestii ostatniego z podniesionych w skardze zarzutów organ wskazał, że ogłoszenie i obwieszczenie o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawierają określenie obszaru zmian poprzez wymienienie nazw miejscowości: [...], [...], [...], [...] i [...], dla których był opracowany projekt zmiany planu. Pomimo niezamieszczenia działek: Nr [...] we wsi P., Nr [...] i 110/1 we wsi J., Nr [...] we wsi Ł. i Nr [...] we wsi S. w ogłoszeniu o przystąpieniu do sporządzenia zmiany planu, pełna informacja o zakresie terytorialnym została podana poprzez określone w ogłoszeniu i obwieszczeniu nazwy miejscowości, dla których opracowywany był projekt zmiany planu. Powyższy sposób informacji poprzez podanie nazw miejscowości został również zastosowany w ogłoszeniu i obwieszczeniu o wyłożeniu projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do wglądu publicznego, który nie został zakwestionowany przez W. L.. W związku z powyższym – w ocenie autora odpowiedzi na skargę – wskazanie miejscowości, dla których opracowywany jest projekt zmiany planu i niezamieszczenie numerów wszystkich działek, nie jest istotnym naruszeniem trybu sporządzenia zmiany planu. Organ podkreślił przy tym, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia zmiany planu podjęta została "na pojedyncze działki", na podstawie wniosków złożonych wcześniej przez właścicieli tych nieruchomości. Wójt [...] stwierdził również, że w toku formalno-prawnym, zarówno o przystąpieniu do sporządzania planu, jak i o wyłożeniu projektu planu do wglądu publicznego, spełnione zostały wymogi art. 17 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ogłoszenie w prasie miejscowej, obwieszczenie na stronie internetowej BIP Urzędu Gminy oraz w sposób zwyczajowo przyjęty dla wszystkich miejscowości gminy S., a zwyczajowo informacje umieszcza się na Gminnej Tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy S.. Nie ma natomiast innego zwyczajowo przyjętego sposobu informowania w danych miejscowościach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia [...] lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przesłanki nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy ustala art. 9 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm. – dalej u.s.g.), według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia (w całości lub w części) orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Według art. 93 ust. 1 u.s.g. po upływie 30-dniowego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Może je natomiast zaskarżyć do sądu administracyjnego. Sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt sprawy zaskarżona uchwała Rady Gminy S. z dnia [...] maja 2014 r. została doręczona organowi nadzoru (Wojewodzie L.) w dniu [...] maja 2014 r. W ustawowym 30-dniowym terminie organ ten nie stwierdził nieważności uchwały we własnym zakresie. Natomiast w dniu [...] grudnia 2014 r. (data nadania w Urzędzie Pocztowym) W. L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowią przepisy: art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. ustanawiający wyłączną kompetencję rady gminy w zakresie uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a także art. 20 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (teks jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm. – dalej: u.p.z.p.). Uzasadniając wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały w całości Wojewoda powołał się na przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego skutek taki powoduje m.in. naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego bądź istotne naruszenie trybu jego sporządzania. W ocenie organu nadzoru w przypadku zaskarżonej uchwały zachodzą obie powyższe przesłanki stwierdzenia jej nieważności. Stanowisko powyższe zasługuje na aprobatę. Wyjaśniając istotę pojęć "zasad sporządzania planu miejscowego" i "trybu sporządzania planu miejscowego" należy wskazać, że drugie z nich odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu. W pierwszym rzędzie będzie to podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia (zmiany) planu miejscowego (art. 14 ust. 1 i art. 27 u.p.z.p.). Przedmiotowa uchwała inicjuje procedurę planistyczną, jest pierwszym etapem sporządzania (zmiany) planu. Kolejne etapy określa art. 17 u.p.z.p. Ostatni etap to podjęcie przez radę gminy uchwały w przedmiocie uchwalenia (zmiany) planu miejscowego na podstawie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wraz z rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia uwag. Należy oczywiście pamiętać, że ustawodawca wprowadza kwalifikowaną przesłankę "istotnego naruszenia" trybu postępowania jako skutkującą nieważnością aktu planistycznego w całości lub w części. Zastrzeżenie to nie odnosi się do naruszenia zasad sporządzania planu. W tym przypadku w świetle unormowania cyt. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 listopada 2015r., a więc zarówno w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały jak i dacie wyrokowania przez Sąd) każde naruszenie zasad sporządzania (zmiany) planu powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, związanej ze sporządzaniem tego aktu, a więc: zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. W odniesieniu do planu miejscowego jego zawartość (część tekstowa i graficzna, prognoza oddziaływania na środowisko) określają art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4 u.p.z.p., przedmiot (a więc wprowadzane ustalenia) określa art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych) określiło wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587 – dalej "rozporządzenie"). W rozpoznawanej sprawie skarga organu nadzoru trafnie zarzuca naruszenie zaskarżoną uchwałą art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia. W myśl pierwszego z tych przepisów w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Do tego przepisu nawiązuje także § 4 pkt 6 rozporządzenia, zgodnie w którym ujęte w projekcie tekstu planu miejscowego ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. (w obecnym jego brzmieniu) zawiera zamknięty katalog parametrów związanych z zabudową i zagospodarowaniem terenu, które określa się w planie miejscowym. Brak więc któregokolwiek z powyższych ustaleń, jeżeli miał istotny wpływ na treść planu miejscowego, może stanowić naruszenie art. 28 u.p.z.p. skutkujące stwierdzeniem jego nieważności, gdyż prowadzić może do zaburzenia ładu przestrzennego na całym terenie objętym planem bądź też wręcz jego niewykonalności (por. wyrok WSA w Poznaniu z 27 lutego 2013 r., Sygn. akt IV SA/Po 567/12, dostępny w CBOSA). W zaskarżonej uchwale Rady Gminy S. w § 16 pkt 2 lit. i oraz lit. j w odniesieniu do terenu zabudowy mieszkaniowo-usługowej 1 MN/U ustalono maksymalną wysokość budynków mieszkalnych i budynków garażowych, nie zapisano natomiast ustaleń odnoszących się do maksymalnej wysokości zabudowy usługowej. Z kolei w § 17 pkt 2 lit. g oraz lit. h uchwały dla terenów 1 RM - 6 RM ustalono maksymalną wysokość budynków mieszkalnych a także maksymalną wysokość budynków garażowych, gospodarczych lub gospodarczo-garażowych. Nie ustalono zaś maksymalnej wysokości zabudowy usługowej oraz rekreacyjnej, która również jest dopuszczalna na tych terenach. Przedstawiona w odpowiedzi na skargę argumentacja Gminy S., iż "w zmianie planu określono wysokość zabudowy przedmiotowych budynków poprzez odniesienie do definicji w słowniku uchwały..." i przytaczająca przyjętą w uchwale definicję "przeznaczenia dopuszczalnego", w świetle której – zdaniem strony – parametr wysokości zabudowy należy przyjmować jak dla przeznaczenia podstawowego, czyli zabudowy mieszkaniowej, jest chybiona, gdyż z definicji pojęcia "przeznaczenie dopuszczalne" ("...funkcja towarzysząca podstawowemu sposobowi użytkowania terenu, której wprowadzenie nie zajmie więcej niż 30% maksymalnej powierzchni zabudowy lub powierzchni terenu o ustalonym w planie przeznaczeniu podstawowym"), wniosek taki nie wynika. Jeśli intencją uchwałodawcy było, by wysokość zabudowy ustalona dla zabudowy realizowanej według przeznaczenia podstawowego danego terenu determinowała również wysokość zabudowy właściwej dla przeznaczenia dopuszczalnego, a więc funkcji towarzyszącej podstawowemu sposobowi użytkowania terenu, to powinno to zostać w uchwale jednoznacznie wyartykułowane. Dodatkowo należy wskazać, że w § 16 uchwały, dotyczącym zabudowy mieszkaniowo-usługowej 1 MN/U zarówno zabudowa mieszkaniowa jak też zabudowa usługowa zostały określone jako przeznaczenie podstawowe terenu. Tym bardziej zatem argument, iż należy przyjmować parametr wysokości zabudowy jak dla przeznaczenia podstawowego, nie przystaje do powyższej sytuacji. Określenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego maksymalnej wysokości zabudowy służy przede wszystkim postawieniu pewnej granicy w przestrzeni, ponad którą inwestorzy nie mają prawa realizować obiektów budowlanych. Określenie takiej wysokości wynikać może z już ukształtowanej wysokości istniejących obiektów i zamiaru kontynuowania takiej wysokości zabudowy, jak również z chęci wprowadzenia nowych założeń kształtowania ładu przestrzennego, podyktowanego względami architektonicznymi. Ponadto podkreślić należy, że pojęcie "maksymalnej wysokości zabudowy" obejmuje wszelkie obiekty, jest zatem z jednej strony pojęciem szerszym od pojęcia "wysokości budynku", a z drugiej strony zawiera w sobie także pojęcie wysokości budynku. Istnienie takiego ogólnego wskaźnika wysokości zabudowy obowiązującego dla wszystkich obiektów jest celowe z punktu widzenia zapewnienia ładu przestrzennego (por. wyrok WSA w Poznaniu z 26 czerwca 2013 r. Sygn. akt IV SA/Po 505/13 – LEX nr 1341088). Pozostawienie istotnej kategorii obiektów budowlanych (w sprawie niniejszej budynków usługowych w obszarze 1 MN/U i budynków usługowych oraz rekreacyjnych w obszarach 1 RM – 6 RM) poza wskaźnikiem wysokości zabudowy prowadzi do braku konsekwencji i uniemożliwia organowi planistycznemu osiągnięcie zamierzonego ładu urbanistycznego i architektonicznego. Raz jeszcze podkreślić należy, że określenie maksymalnej wysokości zabudowy stanowi obowiązkowy element treści planu miejscowego. W tych warunkach opisane wyżej uchybienie stanowi naruszenie (i to – zdaniem Sądu – istotne) zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Dodatkowo należy wskazać, że w § 16 i 17 zaskarżonej uchwały w ustaleniach dotyczących parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy w odniesieniu do zabudowy usługowej na terenach 1 MN/U (§ 16) oraz usługowej i rekreacyjnej na terenach 1 RM – 6 RM (§ 17) nie określono geometrii dachu. Wymóg w tym zakresie nie wynika wprawdzie wprost z ustawy, lecz jest zawarty w § 4 pkt 6 rozporządzenia. Sąd podziela także podniesiony przez organ nadzoru zarzut rozbieżności między tekstem a rysunkiem planu poprzez wyrysowanie niepoprawnie na rysunku zmiany planu dla terenu 6 RM (załącznik Nr [...]) nieprzekraczalnej linii zabudowy od terenu [...] ZL. Jak podnosi skarga trójkątne oznaczenia na nieprzekraczalnej linii zabudowy powinny znajdować się z drugiej strony tej linii (a więc odwrotnie, niż przedstawiono to na rysunku planu). W odpowiedzi na skargę okoliczność tę przyznano stwierdzając, że odwrócenie trójkątnego elementu graficznego jest ewidentnym błędem technicznym, natomiast sama nieprzekraczalna linia zabudowy jako linia ciągła narysowana jest w odległości prawidłowej 12 m od terenu [...] ZL, co z określoną drugą nieprzekraczalną linią zabudowy – zewnętrzną, wyznacza teren, na którym można lokalizować obiekty budowlane. Potwierdzone jest to jednoznacznie zapisami tekstowymi planu. Oceniając tę kwestię należy zatem stwierdzić, że fakt zaistnienia błędu w rysunku planu jest bezsporny. Jednakże powoduje on także oczywistą sprzeczność między tekstem planu a jego rysunkiem, która jest niedopuszczalna i winna zostać usunięta. Słusznie w tym względzie Wojewoda [...] wywodzi, powołując się na stanowisko zawarte w wyrokach sądów administracyjnych: WSA w Poznaniu z 6 maja 2013 r. Sygn. akt IV SA/Po 256/13, WSA w Lublinie z 13 października 2009 r. Sygn. akt II SA/Lu 393/09 oraz WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 22 września 2010 r. Sygn. akt II SA/Go 493/10, że nie można zgodzić się ze stwierdzeniem, iż rozbieżność taka jest mało istotna. Nie można bowiem nie zgodzić się ze stwierdzeniem skarżącego organu nadzoru, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego podlega szczególnym rygorom prawnym, dlatego zapisy w zakresie elementarnych ustaleń planu powinny być jednoznaczne i nie powinny budzić żadnych wątpliwości. Istotne jest, aby plan nie pozostawiał wątpliwości co do przeznaczenia objętych nim terenów, by był czytelny i spójny. Zasadny jest – zdaniem Sądu – zarzut istotnego naruszenia trybu sporządzenia przedmiotowej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uchwale Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] kwietnia 2012r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. dla obszarów w miejscowościach S., C.-K., J., Ł. i P. wskazano, że projektowana zmiana planu dotyczy obszarów położonych w powyższych miejscowościach obejmujących przeznaczenie terenów pod: 1) kopalnie piasku i przemysł 2) zabudowę zagrodową z możliwością budownictwa jednorodzinnego 3) zabudowę zagrodową z możliwością budownictwa jednorodzinnego i wielorodzinnego 4) elektrownię wiatrową. W uchwale określono przy tym, że granice poszczególnych obszarów objętych projektem zmiany planu przedstawiają odpowiednie załączniki graficzne. Każdy z powyższych załączników graficznych opatrzony jest legendą, w której wymienione są numery działek objęte projektowaną zmianą planu. W ogłoszeniu Wójta Gminy S. z dnia [...] lipca 2012r. o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. dla obszarów w miejscowości S., C.-K., J., Ł. i P. zawiadomiono o podjęciu przez Radę Gminy S. powyższej uchwały z dnia [...] kwietnia 2012 r. wymieniając w tym ogłoszeniu numery 17 działek objętych projektowaną zmianą położonych w miejscowości C.-K.. Z załączników graficznych do powyższej uchwały wynika, że w pozostałych miejscowościach objętych projektowaną zmianą planu, zmiana ta dotyczy 7 (siedmiu) działek. Niezrozumiałe jest w tej sytuacji ograniczenie informacji o numerach działek objętych projektowaną zmianą tylko do jednej miejscowości, zwłaszcza, że we wspomnianym ogłoszeniu nie odwołano się nawet do załączników graficznych uchwały precyzujących obszary objęte projektowaną zmianą planu. Wprawdzie – zdaniem Sądu – zbyt daleko idąca jest sugestia organu nadzoru – jakoby ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzenia zmiany planu dotyczyło tylko części obszarów objętych uchwałą Rady Gminy S. z [...] kwietnia 2012 r., to jednak wydaje się oczywistym, że informacja zawarta w tym ogłoszeniu była niepełna. Jeżeli bowiem organ nie zdecydował się na wskazywanie w ogłoszeniu numerów działek objętych projektowaną zmianą (chociaż w odniesieniu do jednej miejscowości, gdzie dotyczyło to największej ilości działek – uczynił to), to winien w ogłoszeniu poinformować, że precyzyjne określenie obszarów, których dotyczy projektowana zmiana, zawarte jest w załącznikach graficznych do uchwały, czego jednak nie uczyniono. Nade wszystko jednak nie da się odeprzeć zarzutu skargi naruszenia art. 17 pkt 1 i 9 u.p.z.p., w myśl których to przepisów wójt, burmistrz albo prezydent miasta ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu (pkt 1) i o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu (pkt 9). Bezspornym jest bowiem, że w niniejszej sprawie powyższe obwieszczenia podane były do publicznej wiadomości jedynie poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy S.. Tymczasem, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 marca 2014r. Sygn. akt II OSK 2578/12 "obowiązek ogłoszenia o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie o wyłożeniu projektu tego planu, należy rozumieć w ten sposób, że zawiadomienia powinny być dokonane w każdej miejscowości, której plan dotyczy. Tym samym za niewystarczające w tej mierze należy uznać dokonanie zawiadomień jedynie w miejscowości, w której mieści się siedziba organu gminy". (cbois.nsa.gov.pl/doc/73E8B98E34). Podobne stanowisko wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 11 października 2007r. Sygn. akt II SA/Bk 381/07 (dostępny w CBOSA). Zaniechanie poinformowania mieszkańców miejscowości: S., C.-K., J., Ł. i P. o wszczęciu procedury planistycznej dotyczącej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. dla określonych obszarów położonych w tych miejscowościach a następnie o wyłożeniu projektu zmiany planu do publicznego wglądu i niedokonanie w nich ogłoszeń w tym względzie należy uznać za istotne naruszenie trybu sporządzania planu. Istotność naruszenia polega na ograniczeniu lokalnej społeczności powyższych miejscowości możliwości składania uwag do projektu zmiany planu i pozbawieniu jej wiedzy o możliwości uczestnictwa w publicznej dyskusji na tym projektem. Z przedstawionych wyżej względów i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.