II SA/Lu 171/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku T. M. o wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę muru oporowego usytuowanego przy wielorodzinnym budynku mieszkalnym nr 1 "A" na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. O. [...] w L., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L. odmówił wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego muru oporowego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż decyzją z [...] kwietnia 2004 r. znak: [...] Prezydent Miasta L. zatwierdził projekt budowlany wielorodzinnego budynku mieszkalnego na działkach przy ul. O. [...] w L. i udzielił Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "O." w L. pozwolenia na budowę. Decyzję organu pierwszej instancji utrzymał w mocy Wojewoda L., wydając w tej sprawie decyzję ostateczną z dnia [...] czerwca 2004 r. znak: [...]. Organ wskazał następnie, iż po rozpoznaniu skargi T. M. na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z [...] grudnia 2004 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 446/04 uchylił decyzję Wojewody L. i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. o pozwoleniu na budowę inwestycji przy ul. O. [...] w L. W uzasadnieniu wyroku Sąd zaznaczył, że wnioskowany do rozbiórki mur oporowy przy budynku Nr 1 "A" nie był samowolą budowlaną, ponieważ w dokumentacji technicznej, okazanej przez SBM "O." podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 12 lipca 2005 r., mur taki był przewidziany w projekcie budowlanym dołączonym do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę (mur uwzględniono zarówno w części opisowej, jak i w graficznej projektu konstrukcyjnego budynku Nr 1 "A" oraz na rysunku 30 konstrukcyjnego projektu budowlano-wykonawczego Nr 4/B/2003). W związku z powyższym, jak wskazał organ, po uchyleniu przez WSA w Lublinie decyzji obu instancji o pozwoleniu na budowę, mur oporowy przy budynku Nr 1 "A" podlegał legalizacji w postępowaniu naprawczym obejmującym cały budynek mieszkalny wielorodzinny przy ul. O. [...] w L. Organ podniósł, iż postępowanie naprawcze zostało zakończone wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu przy ul. O. [...] w L., łącznie z wnioskowanym obecnie do rozbiórki murem oporowym. Organ podniósł, iż z akt niniejszej sprawy jednoznacznie wynika, że sprawa muru oporowego została rozstrzygnięta przez PINB miasta L. w postępowaniu prowadzonym w latach 2005 - 2006, a Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. zajął w sprawie muru jednoznaczne stanowisko w postanowieniu ostatecznym z dnia [...] września 2005 r. znak: [...] i decyzji ostatecznej z dnia [...] listopada 2005 r. znak: [...], utrzymując w mocy orzeczenia wydane przez organ pierwszej instancji. Organ podkreślił, iż w sprawie legalności budowy muru oporowego wypowiedział się także Wojewódzki Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2006 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 60/06 oddalił skargę T. M. na decyzję ostateczną z dnia [...] listopada 2005 r., w uzasadnieniu wskazując, iż mur był zaprojektowany i wykazany na znajdujących się w aktach odbitkach planów, choćby na mapie projektowej dołączonej do projektu sporządzonego 9 kwietnia 2004 r. przez Biuro Projektowo - Usługowe "B." w L., a nadto jego' zrealizowanie w odległości 1,3 m od granicy działki skarżącej wykazano na szkicu sporządzonym przez uprawnionego geodetę, dołączonym do protokółu kontroli budowy przeprowadzonej w dniu 12 lipca 2005 r. (k. 132). W ocenie Sądu, nie można zatem podzielić stanowiska, iż mur wzniesiono samowolnie, bez jakiejkolwiek dokumentacji, skoro w przedłożonym projekcie budowlanym dołączonym do wniosku o pozwolenie na budowę mur taki był przewidziany. Po uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę - podlegał on zatem legalizacji tak jak cały obiekt tj. budynek mieszkalny wielorodzinny. Organ wskazał następnie, iż wydając odmowną decyzję w przedmiocie nakazu rozbiórki muru oporowego przy budynku mieszkalnym Nr 1 "A" przy ul. O. [...] w L., związany był oceną prawną zawartą w wyroku WSA w Lublinie z 25 kwietnia 2006 r. (sygn. akt II SA/Lu 60/06), co wynika z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Organ wyjaśnił, iż z uwagi na to, że zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, konstrukcja oporowa jest budowlą, na której wzniesienie wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, odmowa wydania nakazu rozbiórki nastąpiła na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania T. M., Lubelski Wojewódzki Inspektor nadzoru Budowlanego w L. uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a., decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Organ wskazał następnie, iż powołany przepis wymienia składniki decyzji, które służą pełnemu określeniu elementów stosunku prawnego zarówno materialnego, jak też procesowego. Jednak nie wszystkie mają takie samo znaczenie. Do istotnych elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu - strony postępowania, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby działającej w imieniu organu. Wskazanie adresata decyzji, będące jednym z czterech głównych składników decyzji, musi być, w ocenie organu, wymienione w sposób jasny i precyzyjny w osnowie decyzji. Oznaczenie strony powinno zostać zawarte w decyzji w sposób zupełny tzn. w stosunku do osób fizycznych z podaniem imienia i nazwiska, miejsca zamieszkania lub pobytu, natomiast przy osobach prawnych, organizacjach społecznych lub jednostkach organizacyjnych niemających osobowości prawnej - ze wskazaniem pełnej nazwy, siedziby i miejsca prowadzenia działalności gospodarczej. Oznaczenie strony jest niezwykle ważnym elementem decyzji, kreuje ono bowiem podmiot jej praw i obowiązków. O tym, jak istotne jest prawidłowe oznaczenie adresata decyzji, świadczy, zdaniem organu, chociażby to, iż skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie stanowi wadę skutkującą stwierdzeniem jej nieważności (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 15.12.2009 r. sygn. akt II SA/Lu 436/09). Organ odwoławczy podniósł, iż kwestionowana decyzja nie wskazuje adresata, którego dotyczy osnowa decyzji. Brak oznaczenia podmiotu, na który nałożono (lub nie) określony obowiązek może uniemożliwić wykonanie decyzji. Wprawdzie, co podkreślił organ, w tzw. rozdzielniku wymienione zostały strony postępowania, a wśród nich inwestor - Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "O." przy ul. B. [...] w L., to jednak ta informacja nie określa adresata decyzji. Zarządzenie o doręczeniu decyzji zawiera informację o tym, komu organ zamierza decyzję doręczyć i nie można z niej wyciągać dalej idących wniosków w przedmiocie tego, kto jest adresatem decyzji, czyli osobą, na którą nałożono (lub nie) obowiązek z decyzji wynikający. Za taką oceną, zdaniem organu, przemawia nie tylko treść zarządzenia, która sprowadza się do polecenia wysłania decyzji, ale również miejsce usytuowania tej informacji. Wskazanie adresata decyzji będące jednym z czterech głównych składników decyzji nie może być określone jako dopisek umieszczony po pouczeniu o środkach zaskarżenia, lecz musi być wymienione w sposób jasny i precyzyjny w osnowie decyzji (por. wyrok NSA z dnia 6.05.2008 r. sygn. akt II GSK 64/08). W ocenie organu drugiej instancji, brak oznaczenia w decyzji jej adresata w sposób rażący narusza art. 107 § 1 k.p.a. określający istotne elementy decyzji administracyjnej. Dlatego też organ odwoławczy, rozpatrując wniesione odwołanie, obowiązany był stosownie do art. 138 § 2 k.p.a., uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Skargę na powyższą decyzje wniosła T. M., zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi odwoławczemu w celu ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia co do istoty. Skarżąca wskazała, iż w postępowaniu administracyjnym wnosiła o nakazanie rozbiórki muru, który ze względu na rozmiary stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, został zbudowany bez pozwolenia na budowę i niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a ponadto usytuowany jest w odległości mniejszej niż 3 m od granicy działki stanowiącej własność skarżącej. W ocenie skarżącej, organ odwoławczy nie rozpatrzył odwołania i nie wyjaśnił istoty sprawy, ograniczając się tylko do wydania decyzji kasacyjnej ze względu na uchybienie przepisowi art. 107 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącej, nie zachodzi naruszenie tego przepisu, ponieważ wniosek o rozbiórkę złożyła wyłącznie T. M. i tylko ona, zgodnie z art. 28 k.p.a., jest stroną postępowania. Wobec doręczenia decyzji wszystkim podmiotom, co do których mogłoby powstać przypuszczenie, że byłyby zainteresowane ostatecznym rozstrzygnięciem i które mają prawo w opisanych warunkach wnieść odwołanie, brak jest, w ocenie skarżącej, podstaw do stwierdzenia, że decyzja nie zawiera wszystkich elementów, o których stanowi art. 107 § 1 k.p.a. Dopiero wówczas, gdyby podmioty te poprzez wniesienie odwołania wyraziły swoje zainteresowanie przedmiotem sprawy, organ odwoławczy byłby obowiązany ocenić, czy należy uchylić decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego Miasta L., aby w taki sposób umożliwić udział w sprawie wszystkim podmiotom, które rzeczywiście byłyby zainteresowane braniem udziału w postępowaniu zgodnie z zasadą dwuinstancyjności. Skarżąca podkreśliła, iż przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu (wyrok NSA z dnia 25 listopada 2003 r., IV SA 496/02, Monitor Prawniczy 2004/2/60). W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał ponadto, iż ze względu na dwuinstancyjność postępowania administracyjnego nie mógł uchylić decyzji pierwszoinstancyjnej i orzec co do istoty, gdyż pozbawiłoby to strony możliwości wniesienia odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a., decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Wymienione składniki decyzji służą pełnemu określeniu elementów stosunku prawnego zarówno materialnego, jak też procesowego, stąd należy przyjąć, że decyzja, która nie zawiera wszystkich składników, jest decyzją wadliwą. W doktrynie i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto natomiast, że elementami koniecznymi dla zakwalifikowania pisma jako decyzji są: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2005 r. s. 645; wyrok z dnia 20 lipca 1981 r. SA 1163/81, OSPiKA 1982/9-10; wyrok z dnia 24 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Op 164/08, Lex nr 504769). O ile oczywistym jest, że brak w piśmie rozstrzygnięcia o istocie sprawy bądź podpisu osoby reprezentującej organ administracji powoduje, że pisma nie można uznać za decyzję administracyjną, o tyle pominięcie organu bądź adresata decyzji albo wadliwe lub niejasne ich określenie może wywołać - w zależności od stopnia naruszenia – różnego rodzaju skutki prawne, począwszy od konieczności stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), poprzez wzruszalność decyzji, aż po konieczność sprostowania oczywistej omyłki, niemajacej wpływu na treść i skuteczność decyzji. Zatem, z uwagi na szerokie spektrum konsekwencji prawnych braku oznaczenia strony bądź błędnego jej oznaczenia w treści decyzji administracyjnej, ocena skutków tego uchybienia nie może być dokonana w oderwaniu od okoliczności sprawy, w tym przede wszystkim treści kontrolowanej decyzji. Niedopuszczalne jest w związku z tym każdorazowe automatyczne uznawanie braku oznaczenia w decyzji jej adresata za rażące naruszenie prawa, tak jak to uczynił organ odwoławczy (s. 3 uzasadnienia decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r.). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, iż w treści decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. z dnia [...] grudnia 2010 r., uchylonej zaskarżoną decyzją, po określeniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia wskazano, iż sprawa ta toczyła się w związku ze skierowanym przez T. M. do tego organu żądaniem wydania nakazu rozbiórki muru oporowego usytuowanego przy wielorodzinnym budynku mieszkalnym nr 1 "A" przy ul. O. [...] w L. Natomiast w tzw. rozdzielniku decyzji wymienione zostały podmioty (wraz ze wskazaniem adresów), którym doręczono tę decyzję, tj. pełnomocnik T. M. – K. B., T. U., Spółdzielnia Budowlano – Mieszkaniowa "O." oraz Prezydent miasta L. Z dokumentów zamieszczonych w aktach administracyjnych przedmiotowej sprawy, w tym z treści uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej wynika, iż jedynym inwestorem budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr [....] i [...] przy ul. O. [...] w L., w tym muru oporowego usytuowanego przy tym budynku, jest Spółdzielnia Budowlano – Mieszkaniowa "O.". Spółdzielnia jest również właścicielem działek nr [...] oraz nr [...], na których inwestycja została zrealizowana (k. 5 akt organu pierwszej instancji). W myśl art. 52 Prawa budowlanego, czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48 tej ustawy, jest obowiązany dokonać na swój koszt inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, przy czym organ wydający tę decyzję nie ma prawa wyboru adresata decyzji spośród tych podmiotów. Przeciwnie, jeżeli inwestor pozostaje dysponentem prawnym obiektu, obowiązki, o których mowa w art. 48 Prawa budowlanego, nakładane są wyłącznie na niego. Dopiero w sytuacji, gdyby inwestor utracił tytuł prawny do obiektu, obowiązki te przechodzą na jego właściciela lub zarządcę. Zatem, w niniejszej sprawie, jedynym podmiotem, do którego mogła być skierowana decyzja nakazująca, na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, rozbiórkę przedmiotowego muru oporowego, był inwestor - Spółdzielnia Budowlano – Mieszkaniowa "O.". Ponadto, nie mniej istotna z punktu widzenia problematyki oznaczenia strony w decyzji administracyjnej jest treść rozstrzygnięcia, tj. czy decyzja nakłada określony obowiązek, czy też odmawia nałożenia obowiązku. W pierwszym przypadku brak oznaczenia podmiotu, na który nałożono orzeczony obowiązek może bowiem uniemożliwić wykonanie decyzji z zastosowaniem środków egzekucyjnych. Tak daleko idących konsekwencji nie spowoduje natomiast brak oznaczenia adresata w sentencji decyzji odmawiającej nałożenia obowiązku, która ze swej istoty nie podlega egzekucji. Inaczej mówiąc, brak oznaczenia w decyzji podmiotu, co do którego odmówiono nałożenia określonego obowiązku, nie może, wbrew stanowisku organu odwoławczego (s. 2 uzasadnienia decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r.), uniemożliwić wykonania decyzji. Dodać w tym miejscu należy, iż orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu organu drugiej instancji na poparcie jego stanowiska (II SA/Lu 436/09 oraz II GSK 64/08) wydane zostały w sprawach, w których sądy kontrolowały decyzje nakładające określone obowiązki. W związku z tym, skoro w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji odmówił nałożenia obowiązku rozbiórki muru oporowego, zaś, jak wyżej wskazano, jedynym podmiotem, na który obowiązek ten mógł zostać nałożony, jest Spółdzielnia Budowlano – Mieszkaniowa "O.", wskazanie Spółdzielni jedynie w rozdzielniku, nie zaś w sentencji decyzji pierwszoinstancyjnej jest uchybieniem nieistotnym, nie mającym wpływu na ważność i skuteczność decyzji organu pierwszej instancji. Podkreślić należy, że Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie neguje, iż niewskazanie przez organ pierwszej instancji adresata decyzji w jej sentencji stanowi naruszenie art. 107 § 1 k.p.a., niemniej jednak, biorąc pod uwagę okoliczności przedmiotowej sprawy, w tym treść wydanego przez ten organ rozstrzygnięcia odmawiającego nałożenia obowiązku, uchybienie to, wbrew stanowisku organu odwoławczego, nie uzasadniało samo w sobie uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej. Ponadto organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Czyniąc ten przepis podstawą prawną uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. nie wykazał bowiem wystąpienia w niniejszej sprawie określonej w nim przesłanki, tj. konieczności uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części przez organ pierwszej instancji. W tym miejscu wskazać należy, iż rozpatrując sprawę ponownie, organ odwoławczy uwzględni zmianę art. 138 § 2 k.p.a., która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Powołany przepis w nowym brzmieniu stanowi, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Mając na uwadze wskazane uchybienia organu drugiej instancji, decyzję tego organu, jako wydaną z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozpatrując sprawę ponownie, organ odwoławczy rozpozna odwołanie T. M., w wyniku czego wyda merytoryczne rozstrzygnięcie. W związku z powyższym, Sąd orzekł jak w sentencji.