II SA/Lu 176/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędzia SO del. Arkadiusz Mrowiec, Protokolant Starszy asystent sędziego Anna Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: – § 7 ust. 5 pkt 1 lit. b uchwały w brzmieniu: [...] – § 34 pkt 2 lit. a uchwały w brzmieniu: "za wyjątkiem urządzeń i budowli rolniczych dopuszczonych na podstawie przepisów odrębnych"; – § 34 pkt 2 lit. c uchwały; – § 100 uchwały; – załącznik graficzny nr 11 do uchwały w zakresie ustalenia nieprzekraczalnych linii zabudowy dla terenu oznaczonego symbolem [...] od strony drogi oznaczonej symbolem [...] oraz w zakresie ustalenia nieprzekraczalnych linii zabudowy dla terenu oznaczonego symbolem [...] od strony drogi oznaczonej symbolem [...] – załącznik graficzny nr 20 do uchwały w zakresie ustalenia nieprzekraczalnych linii zabudowy dla terenu oznaczonego symbolem [...] od strony drogi oznaczonej symbolem [...] – załącznik graficzny nr 25 do uchwały w zakresie ustalenia nieprzekraczalnych linii zabudowy dla terenu oznaczonego symbolem [...] od strony drogi oznaczonej symbolem [...] – załącznik graficzny nr 28 do uchwały w zakresie ustalenia nieprzekraczalnych linii zabudowy dla terenu oznaczonego symbolem [...] od strony drogi oznaczonej symbolem [...] – załącznik graficzny nr 34 do uchwały w zakresie ustalenia nieprzekraczalnych linii zabudowy dla terenu oznaczonego symbolem [...] od strony drogi oznaczonej symbolem [...] – załącznik graficzny nr 36 do uchwały w zakresie ustalenia nieprzekraczalnych linii zabudowy dla terenu oznaczonego symbolem [...] od strony drogi oznaczonej symbolem [...] – załącznik graficzny nr 40 do uchwały w zakresie ustalenia nieprzekraczalnych linii zabudowy dla terenu oznaczonego symbolem [...] od strony drogi oznaczonej symbolem [...] – załącznik graficzny nr 44 do uchwały w zakresie ustalenia nieprzekraczalnych linii zabudowy dla terenu oznaczonego symbolem [...] od strony drogi położonej poza obszarem zmiany planu i oznaczonej informacyjnie – załącznik graficzny nr 45 do uchwały w zakresie ustalenia nieprzekraczalnych linii zabudowy dla terenu oznaczonego symbolem [...] od strony terenu lasu oznaczonego symbolem [...] – załącznik graficzny nr 54 do uchwały w zakresie ustalenia nieprzekraczalnych linii zabudowy dla terenu oznaczonego symbolem [...] od strony drogi położonej poza obszarem zmiany planu i oznaczonej informacyjnie – załącznik graficzny nr 59 do uchwały; – załącznik graficzny nr 60 do uchwały w zakresie ustalenia nieprzekraczalnych linii zabudowy dla terenu oznaczonego symbolem [...] od strony drogi oznaczonej symbolem [...] – załącznik graficzny nr 66 do uchwały w zakresie ustalenia nieprzekraczalnych linii zabudowy dla terenu oznaczonego symbolem [...] od strony drogi oznaczonej symbolem [...] – załącznik graficzny nr 67 do uchwały w zakresie ustalenia nieprzekraczalnych linii zabudowy dla terenów oznaczonych symbolami [...] [...] [...] od strony drogi położonej poza obszarem zmiany planu i oznaczonej informacyjnie – załącznik graficzny nr 74 do uchwały w zakresie ustalenia nieprzekraczalnych linii zabudowy dla terenu oznaczonego symbolem [...] od strony drogi oznaczonej symbolem [...] – załącznik graficzny nr 76 do uchwały w zakresie ustalenia nieprzekraczalnych linii zabudowy dla terenu oznaczonego symbolem [...] od strony drogi oznaczonej symbolem [....] – załącznik graficzny nr 85 do uchwały w zakresie ustalenia nieprzekraczalnych linii zabudowy dla terenów oznaczonych symbolami [...] [...] od strony drogi od strony drogi położonej poza obszarem zmiany planu i oznaczonej informacyjnie – załącznik graficzny nr 94 do uchwały w zakresie ustalenia nieprzekraczalnych linii zabudowy dla terenów oznaczonych symbolami [..] [...] od strony drogi od strony drogi położonej poza obszarem zmiany planu i oznaczonej informacyjnie Rada Gminy Firlej w dniu 17 kwietnia 2013 r. podjęła uchwałę Nr XXV/123/13 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Firlej (Dz. Urz. Woj. Lub. poz. 3269). W dniu 22 stycznia 2014 r. Wojewoda Lubelski złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na wskazaną uchwałę w części obejmującej: – § 7 ust. 5 pkt 1 lit. "b" uchwały w brzmieniu: "XI.MR/2"; – § 34 pkt 2 lit. "a" uchwały w brzmieniu: "za wyjątkiem urządzeń i budowli rolniczych dopuszczonych na podstawie przepisów odrębnych"; – § 34 pkt 2 lit. "c" uchwały; – § 100 uchwały; – załącznik graficzny nr 11 do uchwały w zakresie ustalenia nieprzekraczalnych linii zabudowy dla terenu oznaczonego symbolem I.MR/7 od strony drogi oznaczonej symbolem I.KDD/6 oraz w zakresie ustalenia nieprzekraczalnych linii zabudowy dla terenu oznaczonego symbolem I.MR/8 od strony drogi oznaczonej symbolem I.KDD/7; – załącznik graficzny nr 20 do uchwały w zakresie ustalenia nieprzekraczalnych linii zabudowy dla terenu oznaczonego symbolem IV.MR/5 od strony drogi oznaczonej symbolem IV.KDD/3; – załącznik graficzny nr 25 do uchwały w zakresie ustalenia nieprzekraczalnych linii zabudowy dla terenu oznaczonego symbolem V.ML/3 od strony drogi oznaczonej symbolem V.KDL/1; – załącznik graficzny nr 28 do uchwały w zakresie ustalenia nieprzekraczalnych linii zabudowy dla terenu oznaczonego symbolem VI.MR/1 od strony drogi oznaczonej symbolem VI.KDL/1; – załącznik graficzny nr 34 do uchwały w zakresie ustalenia nieprzekraczalnych linii zabudowy dla terenu oznaczonego symbolem VII.MR/3 od strony drogi oznaczonej symbolem VII.KDW/2; – załącznik graficzny nr 36 do uchwały w zakresie ustalenia nieprzekraczalnych linii zabudowy dla terenu oznaczonego symbolem VII.MR/9 od strony drogi oznaczonej symbolem VII.KDD/2; – załącznik graficzny nr 40 do uchwały w zakresie ustalenia nieprzekraczalnych linii zabudowy dla terenu oznaczonego symbolem IX.MR/1 od strony drogi oznaczonej symbolem IX.KDL/1; – załącznik graficzny nr 44 do uchwały w zakresie ustalenia nieprzekraczalnych linii zabudowy dla terenu oznaczonego symbolem IX.MR/6 od strony drogi położonej poza obszarem zmiany planu i oznaczonej informacyjnie (KDL); – załącznik graficzny nr 45 do uchwały w zakresie ustalenia nieprzekraczalnych linii zabudowy dla terenu oznaczonego symbolem IX.MR/8 od strony terenu lasu oznaczonego symbolem RL; – załącznik graficzny nr 54 do uchwały w zakresie ustalenia nieprzekraczalnych linii zabudowy dla terenu oznaczonego symbolem XI.MN/2 od strony drogi położonej poza obszarem zmiany planu i oznaczonej informacyjnie (KDL); – załącznik graficzny nr 59 do uchwały; – załącznik graficzny nr 60 do uchwały w zakresie ustalenia nieprzekraczalnych linii zabudowy dla terenu oznaczonego symbolem XII.MR/3 od strony drogi oznaczonej symbolem XII.KDW/3; – załącznik graficzny nr 66 do uchwały w zakresie ustalenia nieprzekraczalnych linii zabudowy dla terenu oznaczonego symbolem XII.MR/14 od strony drogi oznaczonej symbolem XII.KDD/3; – załącznik graficzny nr 67 do uchwały w zakresie ustalenia nieprzekraczalnych linii zabudowy dla terenów oznaczonych symbolami XII.MN/3, XII.MN/4, XII.MN/5 od strony drogi położonej poza obszarem zmiany planu i oznaczonej informacyjnie (KDL); – załącznik graficzny nr 74 do uchwały w zakresie ustalenia nieprzekraczalnych linii zabudowy dla terenu oznaczonego symbolem XIV.MN/2 od strony drogi oznaczonej symbolem XIV.KDD/4; – załącznik graficzny nr 76 do uchwały w zakresie ustalenia nieprzekraczalnych linii zabudowy dla terenu oznaczonego symbolem XV.MR/1 od strony drogi oznaczonej symbolem XV.KDL/1; – załącznik graficzny nr 85 do uchwały w zakresie ustalenia nieprzekraczalnych linii zabudowy dla terenów oznaczonych symbolami XVIII.MR/3, XVIII.MR/4 od strony drogi od strony drogi położonej poza obszarem zmiany planu i oznaczonej informacyjnie (KDD); – załącznik graficzny nr 94 do uchwały w zakresie ustalenia nieprzekraczalnych linii zabudowy dla terenów oznaczonych symbolami XIX.UC/1, XIX.UT/1 od strony drogi od strony drogi położonej poza obszarem zmiany planu i oznaczonej informacyjnie (KDD). Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanej wyżej części, podkreślając, że rozwiązania planistyczne przyjęte w wymienionych wyżej załącznikach nr nr 11, 20, 25, 28, 34, 36, 40, 44, 45, 54, 60, 66, 67, 74, 76, 85 i 94 zaskarżonej uchwały naruszają § 7 ust. 5 pkt 1 lit. "b" tej uchwały, w którym to przepisie określono wymagane odległości nieprzekraczalnej linii zabudowy. Oznacza to, że zaskarżona uchwała obarczona jest wadą polegającą na niezgodności części tekstowej planu z częścią graficzną. Ponadto, zaskarżona uchwała narusza prawo w § 34 pkt 2 lit. "a" i lit. "c", § 100 oraz załączniku graficznym nr 59, albowiem dopuszcza możliwość zabudowy terenów o szczególnym zagrożeniu powodziowym. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Firlej, reprezentujący Gminę Firlej w niniejszej sprawie, wniósł o oddalenie skargi, wskazując, iż zarzuty organu nadzorczego nie są uzasadnione. Wójt Gminy przyznał, że na rysunku (w części graficznej) planu w niektórych przypadkach (wykazanych w skardze Wojewody Lubelskiego) nieprzekraczalne linie zabudowy są narysowane w odległości większej niż określono w ustaleniach § 7 ust 5 pkt 1. Zdaniem Wójta, powyższe rozbieżności nie stanowią istotnego naruszenia prawa, gdyż w słowniczku wyrażeń zawartych w zaskarżonej uchwale wskazano, że nieprzekraczalne linie zabudowy stanowią linie wyznaczone na rysunku zmiany planu lub określone ustaleniem w tekście. Kolejność użycia tych sformułowań wskazuje, że "rysunek" zmiany planu ma pierwszeństwo w tym zakresie w stosunku do tekstu planu, a ze względu na specyfikę nieprzekraczalnej linii zabudowy, to jest fakt, iż nie jest to obowiązująca linia zabudowy, do której budynki muszą być sytuowane, a także to, że linia nieprzekraczalna nie określa do jakiej głębokości (odległości za nią) budynki mogą być sytuowane, a zatem jedynym wymogiem jest, aby budynki były lokalizowane za ta linią, wymogi określone w tekście planu, "mogą być zaostrzone na jego rysunku". Nadto z definicji nieprzekraczalnej linii zabudowy wynika, że nie wolno przed nią lokalizować budynków, co nie oznacza, że nie można takich obiektów budowlanych lokalizować za nią, w miejscach wskazanych na "rysunku" planu. W ocenie Wójta Gminy, pomimo nie do końca precyzyjnego brzmienia przepis § 34 pkt 2 lit. "a" i lit. "c" – w odniesieniu do terenu, którego dotyczy: - wprowadza zakaz zabudowy, gdyż urządzenia i budowle rolnicze nie są dopuszczone na podstawie przepisów odrębnych, to jest w myśl art. 88 I ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, - dopuszcza zalesienia gruntów niskich klas bonitacyjnych, po spełnieniu przepisów odrębnych, to jest po spełnieniu art. 88 I ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo wodne. Ponadto, jak zauważył organ, teren, jakiego dotyczy § 100 zaskarżonej uchwały, stanowi działkę nr ewid. 1342, co do której obszaru Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie, działając na podstawie art. 88 I ust. 2 ustawy Prawo wodne, decyzją Nr 16/D/ZO/12 orzekł o zwolnieniu z zakazu wykonywania robót na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią i dopuścił zabudowę na tym terenie. W związku z tym podczas opracowywania projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zastosowano się do zapisów wspomnianej decyzji i uzyskano uzgodnienie przedmiotowej zmiany z Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej w Warszawie. Zdaniem Wójta, niezasadny jest pogląd Wojewody Lubelskiego, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie można nawiązywać do tego przepisu. Brak możliwości jego zastosowania przy opracowywaniu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprawiłby, że uchwalony plan musiałby wskazywać zakaz zabudowy, co z kolei stałoby w sprzeczności z powyższą decyzją Nr 16/D/ZO/12. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga Wojewody Lubelskiego jest zasadna. Skarga ta została wniesiona na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), stanowiącego, iż organ nadzoru, po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1, to jest po upływie 30 dni od dnia doręczenia mu przez wójta uchwały rady gminy, nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały rady, lecz przysługuje mu prawo zaskarżenia tej uchwały do sądu administracyjnego. Przedmiotem skargi Wojewody Lubelskiego jest uchwała Rady Gminy Firlej z dnia 17 kwietnia 2013 r., Nr XXV/123/13, w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Firlej (Dz. Urz. Woj. Lub. poz. 3269), która została zaskarżona w opisanej wyżej części. W rozpoznawanej sprawie zastosowanie mają zatem przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.; dalej także: "ustawa"). Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W doktrynie wskazuje się, że pojęcie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego interpretowane jest jako wartości i merytoryczne wymogi związane ze sporządzaniem planu, a więc: zawartości tego aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. W odniesieniu do planu miejscowego jego zawartość (część tekstowa i graficzna, prognoza oddziaływania na środowisko) określają art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1, przedmiot (a więc wprowadzane ustalenia) określa art. 15 ust. 2 i 3, natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych) określiło, wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 16 ust. 2, rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587; dalej: "rozporządzenie"). W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny. Oznacza to, że każde naruszenie zasad sporządzania studium bądź planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (Z. Niewiadomski w: Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2015, SIP Legalis, nb 4). W § 7 zaskarżonej uchwały Rada Gminy określiła zasady lokalizacji budynków poprzez wyznaczenie nieprzekraczalnych linii zabudowy we wskazanych w uchwale odległościach. Nie budzi zaś wątpliwości, albowiem zostało to przyznane w odpowiedzi na skargę przez Gminę Firlej, że odległości nieprzekraczalnych linii zabudowy od poszczególnych granic dróg wrysowane na rysunku planu przekraczają odległości wskazane w części tekstowej planu w ten sposób, że: - terenu oznaczonego symbolem I.MR/7 na załączniku Nr 11- odległość nieprzekraczalnej linii zabudowy od drogi oznaczonej symbolem I.KDD/6 w tekście planu, zgodnie z § 7 ust. 5 pkt d wynosi 5 m , podczas gdy na rysunku planu odległość ta wynosi 7 m, - terenu oznaczonego symbolem I.MR/8 na załączniku Nr 11 - odległość nieprzekraczalnej linii zabudowy od drogi oznaczonej symbolem I.KDD/7 w tekście planu, zgodnie z § 7 ust. 5 pkt d wynosi 5 m, podczas gdy na rysunku planu odległość ta wynosi 9 m, - terenu oznaczonego symbolem IV.MR/5 na załączniku Nr 20 - odległość nieprzekraczalnej linii zabudowy od drogi oznaczonej symbolem IV.KDD/3 w tekście planu zgodnie z § 7 ust. 5 pkt 1 lit. d wynosi 5 m, podczas gdy na rysunku planu odległość ta wynosi 9 m, - terenu oznaczonego symbolem V.ML/3 na załączniku Nr 25 - odległość nieprzekraczalnej linii zabudowy od drogi oznaczonej symbolem V.KDL/1 w tekście planu, zgodnie z § 7 ust. 5 pkt 1 lit. c wynosi 6 m, podczas gdy na rysunku planu odległość ta wynosi 8 m, - terenu oznaczonego symbolem VI.MR/1 na załączniku Nr 28 - odległość nieprzekraczalnej linii zabudowy od drogi oznaczonej symbolem VI.KDL/1 w tekście planu, zgodnie z § 7 ust. 5 pkt 1 lit. c wynosi 6 m, podczas gdy na rysunku planu odległość ta wynosi ok. 10 m, - terenu oznaczonego symbolem VII.MR/3 na załączniku graficznym Nr 34- odległość nieprzekraczalnej linii zabudowy od drogi oznaczonej symbolem VII.KDW/2 w tekście planu, zgodnie z § 7 ust. 5 pkt 1 lit. e wynosi 5 m, podczas gdy na rysunku planu odległość ta wynosi 6 m. - terenu oznaczonego symbolem VII.MR/9 na załączniku graficznym Nr 36 - odległość nieprzekraczalnej linii zabudowy od drogi oznaczonej symbolem VII.KDD/2 w tekście planu, zgodnie z § 7 ust. 5 pkt 1 lit. d wynosi 5 m, podczas gdy na rysunku planu odległość ta wynosi 6 m, - terenu oznaczonego symbolem IX.MR/1 na załączniku Nr 40 - odległość nieprzekraczalnej linii zabudowy od drogi oznaczonej symbolem IX.KDL/1 w tekście planu, zgodnie z § 7 ust. 5 pkt 1 lit. c wynosi 6 m, podczas gdy na rysunku planu odległość ta wynosi 12 m, - terenu oznaczonego symbolem IX.MR/6 na załączniku Nr 44 - odległość nieprzekraczalnej linii zabudowy od drogi oznaczonej symbolem KDL w tekście planu, zgodnie z § 7 ust. 5 pkt 1 lit. c wynosi 6 m, podczas gdy na rysunku planu odległość ta wynosi 8 m, - terenu oznaczonego symbolem IX.MR/8 na załączniku Nr 45 - odległość nieprzekraczalnej linii zabudowy od RL w tekście planu, zgodnie z § 7 ust. 5 lit. g wynosi 12 m, podczas gdy na rysunku planu odległość ta wynosi 15 m, - terenu oznaczonego symbolem XI.MN/2 na załączniku Nr 54 - odległość nieprzekraczalnej linii zabudowy od drogi oznaczonej symbolem KDL w tekście planu, zgodnie z § 7 ust. 5 pkt 1 lit. c wynosi 6 m, podczas gdy na rysunku planu odległość ta wynosi 8m, - terenu oznaczonego symbolem XII.MR/3 na załączniku Nr 60 - odległość nieprzekraczalnej linii zabudowy od drogi oznaczonej symbolem XII.KDW/3 w tekście planu, zgodnie z § 7 ust. 5 pkt 1 lit. e wynosi 5 m, podczas gdy na rysunku planu odległość ta wynosi 8 m, - terenu oznaczonego symbolem XII.MR/14 na załączniku Nr 66 - odległość nieprzekraczalnej linii zabudowy od drogi oznaczonej symbolem XII.KDD/3 w tekście planu, zgodnie z § 7 ust. 5 pkt 1 lit. d wynosi 5 m, podczas gdy na rysunku planu odległość ta wynosi 13 m, - terenu oznaczonego symbolem XII.MN/3 na załączniku graficznym Nr 67-odległość nieprzekraczalnej linii zabudowy od drogi oznaczonej symbolem KDL w tekście planu, zgodnie z § 7 ust. 5 pkt 1 lit. c wynosi 6 m, podczas gdy na rysunku planu odległość ta wynosi 8 m, - terenu oznaczonego symbolem XII.MN/4 na załączniku graficznym Nr 67- odległość nieprzekraczalnej linii zabudowy od drogi oznaczonej symbolem KDL w tekście planu, zgodnie z § 7 ust. 5 pkt 1 lit. c wynosi 6 m, podczas gdy na rysunku planu odległość ta wynosi 8m, - terenu oznaczonego symbolem XII.MN/5 na załączniku graficznym Nr 67- odległość nieprzekraczalnej linii zabudowy od drogi oznaczonej symbolem KDL w tekście planu, zgodnie z § 7 ust. 5 pkt 1 lit. c wynosi 6 m, podczas gdy na rysunku planu odległość ta wynosi 8m, - terenu oznaczonego symbolem XIV.MN/2 na załączniku graficznym Nr 74 - odległość nieprzekraczalnej linii zabudowy od drogi oznaczonej symbolem XIV.KDD/4 w tekście planu, zgodnie z § 7 ust. 5 pkt 1 lit. d wynosi 5 m, podczas gdy na rysunku planu odległość ta wynosi lim, - terenu oznaczonego symbolem XV.MR/1 na załączniku graficznym Nr 76- odległość nieprzekraczalnej linii zabudowy od drogi oznaczonej symbolem XV.KDL/1 w tekście planu, zgodnie z § 7 ust. 5 pkt 1 lit. c wynosi 6 m, podczas gdy na rysunku planu odległość ta wynosi 10 m, - terenu oznaczonego symbolem XVIII.MR/3 na załączniku graficznym Nr 85- odległość nieprzekraczalnej linii zabudowy od drogi oznaczonej symbolem KDD w tekście planu, zgodnie z § 7 ust. 5 pkt 1 lit. d wynosi 5 m, podczas gdy na rysunku planu odległość ta wynosi 7 m, - terenu oznaczonego symbolem XVIII.MR/4 na załączniku graficznym Nr 85- odległość nieprzekraczalnej linii zabudowy od drogi oznaczonej symbolem KDD w tekście planu, zgodnie z § 7 ust. 5 pkt 1 lit. d wynosi 5 m. podczas gdy na rysunku planu odległość ta wynosi 8 m, - terenu oznaczonego symbolem XIX.UC/1 na załączniku graficznym Nr 94 - odległość nieprzekraczalnej linii zabudowy od drogi oznaczonej symbolem KDD w tekście planu, zgodnie z § 7 ust. 5 pkt 1 lit. d wynosi 5 m, podczas gdy na rysunku planu odległość ta wynosi 10 m, - terenu oznaczonego symbolem XIX.UT/1 na załączniku graficznym Nr 94 -odległość nieprzekraczalnej linii zabudowy od drogi oznaczonej symbolem KDD w tekście planu, zgodnie z § 7 ust. 5 pkt 1 lit. d wynosi 5m, podczas gdy na rysunku planu odległość ta wynosi 10 m. Oznacza to więc, jak zasadnie zarzucił Wojewoda, że część opisowa zaskarżonej uchwały w zakresie zapisów ustalających dla wymienionych wyżej terenów nieprzekraczalne linie zabudowy nie ma odzwierciedlenia w części graficznej tego aktu. Odległości nieprzekraczalnych linii zabudowy na rysunku planu znacznie przekraczają bowiem odległości wskazane w treści uchwały, co powoduje, iż brak jest możliwości jednoznacznego powiązania rysunku planu miejscowego z jego tekstem. Z powyższego wynika, że zaskarżona uchwała – we wskazanym wyżej zakresie – narusza art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 2 pkt 2-4 rozporządzenia. Zgodnie z art. 15 ust. 1 tej ustawy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. W myśl zaś § 2 pkt 2-4 rozporządzenia projektem planu jest projekt tekstu i rysunku planu miejscowego, przez co rysunek powinien obowiązywać w takim zakresie, w jakim tekst planu odsyła do ustaleń planu wyrażonych graficznie na rysunku. Trafnie podniósł organ nadzorczy, że z przepisów tych wynika, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi całość składającą się z części tekstowej (treść uchwały) i integralnej jej części w formie graficznej. Tym samym ewidentna sprzeczność pomiędzy treścią uchwały, a jej częścią graficzną narusza zasady sporządzania planu miejscowego opisane w cytowanych wyżej przepisach i w konsekwencji powoduje nieważność regulacji, w których taka niezgodność występuje. Uchybienie to stanowi bowiem naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, które niezależnie od tego czy ma charakter istotny, czy nie, skutkuje stwierdzeniem nieważności kwestionowanych zapisów zaskarżonej uchwały. Zasadne były również zarzuty Wojewody co do prawnej wadliwości § 34 pkt 2 części tekstowej planu miejscowego zatwierdzonego zaskarżoną uchwałą. Zgodnie z tym przepisem dla terenu oznaczonego symbolem II.RP/1, który znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią: - wprowadzono zakaz zabudowy za wyjątkiem urządzeń i budowli rolniczych dopuszczonych na podstawie przepisów odrębnych (lit. a), - dopuszczono możliwość zalesienia gruntów niskich klas bonitacyjnych, po spełnieniu przepisów odrębnych (lit. c). Z zapisów tych wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że Rada Gminy dopuściła na wskazanym terenie, mającym charakter obszaru szczególnego zagrożenia powodzią, budowę urządzeń i budowli rolniczych, a także możliwość zalesienia gruntów niskich klas bonitacyjnych. Takie unormowania, jak trafnie dostrzegł Wojewoda, prowadzą do naruszenia przepis art. 88l ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym wykonywania urządzeń wodnych oraz budowy innych obiektów budowlanych (pkt 1), sadzenia drzew lub krzewów, z wyjątkiem plantacji wiklinowych na potrzeby regulacji wód oraz roślinności stanowiącej element zabudowy biologicznej dolin rzecznych lub służącej do wzmacniania brzegów, obwałowań lub odsypisk (pkt 2). Za obszar szczególnego zagrożenia powodzią uznaje się obszar, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat (art. 9 ust. 1 pkt 6c lit. a ustawy Prawo wodne). W świetle art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planie miejscowym określa się obowiązkowo granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią oraz obszarów osuwania się mas ziemnych. W przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zdefiniowano pojęcia obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, dlatego zakres znaczeniowy tego pojęcia użytego w art. 10 tej ustawy, nie może być rozumiany dowolnie, lecz należy je odnieść – stosując dyrektywy wykładni systemowej – do definicji legalnej zawartej w art. 9 ust. 1 pkt 6c lit. a ustawy Prawo wodne. Wykładnia powołanych wyżej przepisów ustawy Prawo wodne prowadzi do wniosku, iż na terenie szczególnego zagrożenia powodzią z cała pewnością nie jest możliwe wykonywanie robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe w tym realizacja zabudowy jak również sadzenie drzew lub krzewów. Wyjątek od tej reguły przewiduje przepis art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne, zgodnie z którym, jeżeli nie utrudni to jednak ochrony przed powodzią, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji, na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, zwolnić od zakazów określonych w ust. 1. Podkreślenia wymaga fakt, iż dopuszczenie możliwości wydania takiej decyzji, przy pomocy której można zwolnić od ustawowych zakazów, dotyczących zagospodarowania obszarów powodziowych, dowodzi jedynie, że ustawodawca rygorystycznie traktuje wymogi dotyczące zagospodarowania terenów powodziowych i przewiduje od nich tylko zupełnie wyjątkowe, indywidualne odstępstwa. Skoro wolą ustawodawcy jest, by w sposób szczególny chronić obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią, to nie mogą zostać uznane za zgodne z prawem ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę Gminy, dopuszczające na takich właśnie terenach zabudowę oraz zalesienie (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 marca 2010 r., II SA/Gd 733/09, CBOSA). W art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne ustawodawca wyraźnie zakazał określonego w tym przepisie zagospodarowania na terenie szczególnego zagrożenia powodzią. Akt prawny, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może wprowadzać odstępstwa od tak sformułowanego zakazu. W związku z tym wynikające z § 34 pkt 2 lit. a i lit. c planu odstępstwa od zakazu wskazanego przez ustawodawcę w art. 88 1 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy należy uznać za istotne naruszenie prawa. Z tych samych powodów za trafne należy uznać zarzuty Wojewody odnoszące się do terenu oznaczonego symbolem XII.ML/1, znajdującego się na załączniku graficznym nr 59, który to obszar również znajduje się na terenie szczególnego zagrożenia powodzią. Zgodnie z § 100 zaskarżonej uchwały, dla terenu oznaczonego na rysunku zmiany planu symbolem terenu XII.ML/1 ustala się: 1) przeznaczenie podstawowe - tereny zabudowy rekreacji indywidualnej; 2) przeznaczenie uzupełniające: a) zieleń urządzona, b) infrastruktura techniczna; 3) zasady, warunki i standardy kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu: a) dopuszczalne obiekty małej architektury, altany, zadaszenia, place zabaw itp., b) maksymalna wysokość zabudowy przeznaczenia podstawowego - 10 m, z zastrzeżeniem jak pkt. 4, c) maksymalna ilość nadziemnych kondygnacji zabudowy przeznaczenia podstawowego - 2, w tym ostatnia jako kondygnacja poddaszowa, d) maksymalna powierzchnia zabudowy na działce budowlanej - 25%, e) minimalna powierzchnia biologicznie czynna na działce budowlanej - 70%, f) powierzchnię biologicznie czynną należy zagospodarować zielenią urządzoną, g) dachy symetryczne, dwu lub wielospadowe, o kącie nachylenia głównych połaci dachowych od 20° do 45° włącznie; 4) ze względu na położenie terenu funkcjonalnego w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią obowiązuje: a) budynki posadawiane będą na palach o rzędnej spodu konstrukcji min. 139,50 m n.p.m.Kr., b) rzędna pokrywy włazu szczelnego zbiornika na ścieki nie może być niższa niż 138,60 m n.p.m.Kr., c) budynki nie mogą być użytkowane i zamieszkane podczas powodzi; 5) zasady obsługi w zakresie komunikacji - z przyległej drogi publicznej, położonej poza obszarem zmiany planu, oznaczonej symbolem [KDD]. Powyższe ustalenia naruszają w sposób istotny powołany art. 88 1 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Należy zauważyć, iż teren oznaczony w planie symbolem XII.ML/1 stanowi działka ewidencyjna o numerze 1342. Poza sporem jest, że na obszarze tej działki, decyzją nr 16/D/ZO/12, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie, działając na podstawie art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne, zwolnił z zakazu wykonywania robót na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią i dopuścił zabudowę na tym terenie. Prawidłowe jest jednak stanowisko organu nadzorczego, iż dla oceny naruszenia art. 88 ust. 1 ustawy Prawo wodne okoliczność wydania powyższej decyzji nie miała żadnego znaczenia. Trzeba bowiem wskazać, iż jakkolwiek art. 82 ust. 2 ustawy Prawo wodne dopuszcza możliwość wydania przez dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej decyzji, na mocy której może on zwolnić od ustawowych zakazów dotyczących zagospodarowania obszarów powodziowych, ale nie oznacza to, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego można nawiązywać do tego przepisu jako wyjątku od ustawowej reguły albo by, w oparciu o jednostkową decyzję wydaną na podstawie wspomnianego przepisu, tworzyć można było powszechnie obowiązującą regulację prawną. Jak trafnie zauważył Wojewoda, plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa powszechnie obowiązującego na terenie gminy, nie może uogólniać indywidualnych wyjątków ustawowych. Wprowadzenie zakwestionowanych regulacji odwróciło natomiast wynikające z obowiązujących przepisów ustawowych proporcje, czyniąc z wyjątku zasadę. Niewątpliwie dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może zwolnić od zakazów określonych w art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne, w tym od zakazu budowy obiektów budowlanych, ale tylko na etapie procesu inwestycyjnego, bowiem jedynie wtedy jest możliwe złożenie dokumentacji wymaganej w art. 88l ust. 4 powołanej ustawy. W związku z tym zwolnienia z zakazów zabudowy na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią nie uzyskuje się na etapie planu miejscowego ani tym bardziej na etapie opracowywania studium zagospodarowania przestrzennego, tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie (por. stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 12 lipca 2012 r., II OSK 1063/12, CBOSA). Zasadnie również podniósł organ nadzorczy, że wspomniana decyzja zwalniająca z ustawowych zakazów ma charakter czasowy (art. 88l ust. 6 Prawa wodnego) i wydawana jest na wniosek konkretnego inwestora. Decyzja ta jest ściśle skorelowana z wnioskiem inwestora i dostosowana do jego zamierzenia inwestycyjnego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, niedopuszczalne jest więc zamieszczanie w planie ustaleń dopuszczających możliwość zabudowy na terenach bezpośredniego zagrożenia powodzią, jako pochodnych wcześniej wydanej decyzji administracyjnej. W związku z powyższym zapis § 100 uchwały w zakresie szczegółowych ustaleń dla terenu oznaczonego symbolem XII.ML/1, znajdującego się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią i w konsekwencji również załącznik nr 59 w zakresie terenu XII.ML/1, naruszają powołany art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne. W związku z powyższym Sąd uznał, że zaskarżona uchwała – we wskazanej wyżej części – została wydana z naruszeniem prawa, uzasadniającym stwierdzenie nieważności tej uchwały w tej części. Przepisy szczególne nie wyłączają możliwości stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w każdym czasie. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a więc art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie wyłącza możliwości stwierdzenia jej nieważności, pomimo upływu roku od dnia jej podjęcia. W myśl tego przepisu nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) Sąd orzekł, jak w sentencji.