II SA/Lu 18/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) Protokolant Referent Agnieszka Komajda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2022 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zadłużenia z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...] Decyzją z [...] listopada 2021 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 30 ust. 2 ustawy z 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2021 r. poz. 887 ze zm.) po rozpoznaniu odwołania J. P., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z [...] sierpnia 2021 r., znak: [...]: 1) odmawiającą umorzenia zadłużenia z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych dla osób uprawnionych: M. P., P. P., M. P. i K. P., reprezentowanych przez A. P., za okres od 1 września 2005 r. do 30 września 2008 r. w wysokości [...] zł; 2) odmawiającą umorzenia zadłużenia z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz osób uprawnionych: M. P., M. P. i K. P., reprezentowanych przez A. P., za okres od 1 października 2009 r. do 30 września 2017 r. w wysokości [...] zł wraz z odsetkami ustawowymi z tytułu zwłoki ustalonymi na dzień wydania decyzji w kwocie [...]zł: łącznie [...] zł. Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wniosek o umorzenie zadłużenia z tytułu wskazanych należności został złożony przez J. P. w dniu 26 lipca 2021 r. Wnioskodawca wskazał, że utrzymuje się ze świadczeń wypłacanych przez ZUS. Z powodu choroby i podeszłego wieku nie jest w stanie podjąć dodatkowej pracy, a na podstawie orzeczenia Komisji lekarskiej do spraw inwalidztwa i zatrudnienia nr [...] ZUS Oddział w L. z dnia [...] sierpnia 1995 r. zaliczony został na stałe do III grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia. Z informacji przekazanych przez Komornika Sądowego prowadzącego postępowanie egzekucyjne w sprawie KMP [...] na dzień [...] sierpnia 2021 r. wynika, że wnioskodawca przekazał na spłatę zadłużenia łącznie [...] zł, z czego kwota [...]zł została zaliczona na spłatę należności, a kwota [...]zł została zaliczona na spłatę ustawowych odsetek. Kwoty te zostały zaliczone na poczet spłaty należności dłużnika, począwszy od zobowiązania z tytułu najwcześniej wypłaconych świadczeń. Organ ustalił, że strona ma lat 67, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, mieszka w mieszkaniu socjalnym. Jest osobą niepełnosprawną, legitymującą się orzeczeniem zaliczającym do trzeciej grupy inwalidzkiej z ogólnego stanu zdrowia. Otrzymuje rentę z tytułu niezdolności do pracy wypłacaną przez ZUS Oddział w L., której wysokość po dokonaniu potrąceń komorniczych wynosi [...] zł. Ponadto otrzymuje zasiłek stały w kwocie [...]zł miesięcznie oraz pomoc w formie posiłku w ramach wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu na lata 2019-2021", przyznaną na okres od 1 lipca 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. o wartości [...] zł. Łączny miesięczny dochód stanowi kwotę [...]zł. Dłużnik nie posiada żadnych nieruchomości, ruchomości ani innych zasobów majątkowych stanowiących zabezpieczenie roszczeń alimentacyjnych. Ponosi stałe miesięczne wydatki, na które składają się opłaty za wynajem mieszkania socjalnego - [...] zł, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi - [...] zł, abonament telefoniczny - [...] zł, opłaty za energię elektryczną, które za dwa miesiące wyniosły [...] zł oraz koszty zakupu leków - [...] zł. Organ ocenił, że niewątpliwie wysokość środków, jakie pozostają stronie, jest niska, jednak nie stanowi to szczególnych okoliczności uzasadniających skorzystanie z ulgi, a na tle sytuacji innych dłużników alimentacyjnych niczym się nie wyróżnia. Brak jest obiektywnych czynników, które uzasadniałyby przerzucenie na wszystkich członków społeczeństwa kosztów utrzymania dzieci skarżącego, bo do tego sprowadzałoby się umorzenie należności. Organ podkreślił, że dłużnik winien dołożyć wszelkich starań, aby należycie wykonywać ciążący na nim obowiązek alimentacyjny, posiadający charakter obligatoryjny. Zaznaczył również, że zadłużenie jest następstwem tego, że J. P. od wielu lat nie wywiązywał się w pełni z obowiązku alimentacyjnego wobec swoich dzieci. Zdaniem organu, o ile dłużnik nie był w stanie wywiązywać się z tego obowiązku, miał możliwość wystąpienia o obniżenie zasądzonych alimentów lub zniesienie obowiązku alimentacyjnego. Natomiast alimenty na rzecz K. P. wyrokiem Sądu Rejonowego Lublin-Zachód w Lublinie z dnia 22 listopada 2011 r., sygn. akt V RC 1526/11 zostały podwyższone z kwoty [...]zł do kwoty [...]zł miesięcznie. Postępowanie egzekucyjne alimentów na rzecz M. P. zostało zakończone w listopadzie 2018 r., kiedy miał on 32 lata. P. P. miał w tym czasie 31 lat, a M. P. 27 lat. W sprawie alimentów na K. P. K. Sądowy postanowieniem z 28 grudnia 2020 r. zawiesił postępowanie egzekucyjne, co spowodowało, że po ponad 3 latach Komornik ponownie zaczął przekazywać środki na spłatę zobowiązań z tytułu wypłacanych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Ponieważ świadczenie z funduszu alimentacyjnego nie jest wypłacane od 1 października 2017 r., należność główna nie narasta. Organ zauważył, że dłużnik alimentacyjny ma do wykorzystania w pierwszej kolejności przysługującą mu możliwość odroczenia terminu spłaty występującego zadłużenia lub rozłożenia tej spłaty na raty, a dopiero w ostateczności uzasadnione jest wystąpienie o umorzenie należności. Organ zaznaczył, że podjął wszelkie działania zmierzające do ustalenia aktualnej sytuacji strony. Ponieważ zobowiązania alimentacyjne rodziców wobec dzieci mają charakter obligatoryjny, o umorzeniu należności z tytułu świadczeń wypłacanych w ich zastępstwie można mówić jedynie w wyjątkowych sytuacjach. W niniejszej sprawie o takiej wyjątkowości, według organu, nie ma mowy. Po rozpoznaniu odwołania J. P. Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 27 ust. 1 oraz art. 30 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Podkreślił, że art. 30 ust. 2 tej ustawy jest wyjątkiem od zasady ustanowionej w art. 27 ust. 1, regułą jest bowiem, że osoba zobowiązana do alimentów na podstawie tytułu wykonawczego, przeciwko której egzekucja okazała się bezskuteczna, ma obowiązek zwrócić świadczenia wypłacone uprawnionemu do alimentów. Tym samym dłużnik alimentacyjny winien liczyć się z tym, że dochodzony będzie od niego zwrot wypłaconych świadczeń alimentacyjnych wraz z odsetkami. W związku z powyższym korzystanie z ulgi, o której mowa w art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, powinno być środkiem stosowanym wyjątkowo i niedopuszczalna jest w tym zakresie wykładnia rozszerzająca. Kolegium wyjaśniło, że nawet wyjątkowo trudna sytuacja finansowa, która jest przecież efektem nieaktywności zobowiązanego do utrzymania dziecka, nie powinna stanowić przyczyny jego zwolnienia z obowiązku zwrotu wypłaconych za niego alimentów. W przeciwnym bowiem wypadku działania dłużnika mające charakter uchylania się od podjęcia pracy byłyby premiowane umarzaniem zaległości z tytułu wypłacanych na koszt podatnika zaliczek alimentacyjnych. Instytucja umorzenia należności z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego ma charakter wyjątkowy, również z tego względu, że w tym przypadku organ właściwy wierzyciela rezygnuje z przysługującej w całości należności zwrotnej, a koszt jej poniesienia przerzucany jest na ogół społeczeństwa. Wobec tego, skoro umorzenie należności w całości jest instytucją stosowaną wyjątkowo, to dłużnik, aby jego wniosek o umorzenie należności w całości mógł zostać uwzględniony, musi znaleźć się w nadzwyczajnie trudnej sytuacji, tj. z przyczyn od siebie niezależnych nie może podjąć pracy zarobkowej i uzyskać dochodu własnym staraniem. Jak wskazało Kolegium, J. P. wniosek uzasadniał tym, że utrzymuje się tylko ze świadczenia wypłacanego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a otrzymywana kwota nie przekracza kwoty, jaka winna stanowić minimum egzystencji. Z racji wieku i choroby nie jest w stanie podjąć dodatkowej pracy. W jego ocenie są to szczególne okoliczności uzasadniające uwzględnienie wniosku. Zdaniem Kolegium poczynione przez organ pierwszej instancji ustalenia dotyczące sytuacji życiowej, w tym dochodowej oraz zdrowotnej skarżącego przedstawione w sposób szczegółowy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w pełni znajdują potwierdzenie w zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji. W niniejszej sprawie, w ocenie organu odwoławczego, nie budzi wątpliwości zarówno trudna sytuacja zdrowotna, jak i dochodowa strony. Nie można jednak pomijać faktu, że J. P. ma stałe źródło dochodu z tytułu świadczenia rentowego wypłacanego przez ZUS, którego wysokość podlega stałym, co roku wyższym, waloryzacjom, przy czym, jak wynika z informacji nadesłanych przez Komornika Sądowego przedstawionych w piśmie z 9 września 2021 r., egzekucja zadłużenia alimentacyjnego jest skuteczna. W wyniku prowadzonego postępowania Komornik przekazał na spłatę zadłużenia łącznie [...] zł. W ocenie Kolegium, mimo że sytuacja dłużnika jest trudna, a wysokość środków finansowych, jakimi dysponuje, jest niska, to jednak nie stanowi to o szczególnych okolicznościach uzasadniających skorzystanie przez stronę z ulgi w postaci całkowitego umorzenia pełnej kwoty zobowiązania, o co wnosi. W skardze na decyzję Kolegium J. P. zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8, art. 76, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niezebraniu całego niezbędnego materiału dowodowego, na dowolności jego oceny i na niewyjaśnieniu w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy, a także naruszenie zasady zaufania obywateli do organów Państwa. Podniósł również zarzut naruszenia art. 27 i art. 3 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Wyjaśnił, że nie mógł podjąć zatrudnienia z uwagi na stan zdrowia. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Organy obu instancji dopuściły się naruszenia prawa w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanych przez nie decyzji. Przedmiotem sporu jest odmowa uwzględnienia wniosku skarżącego o umorzenie zadłużenia z tytułu wypłaconych jego dzieciom świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowi art. 30 ust. 2 powołanej wyżej ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, zgodnie z którym organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Decyzja administracyjna wydana w przedmiocie umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego ma charakter uznaniowy, bowiem to do organu należy wybór jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia sprawy. Pozostawiona organowi możliwość wyboru wariantu rozstrzygnięcia nie dotyczy jednak kwestii ustalenia, czy w sprawie zaszły szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji dochodowej i rodzinnej zobowiązanego. Ustalenie, czy tego rodzaju okoliczności zachodzą, nie jest przedmiotem wyboru między różnymi możliwościami, lecz kwestią jednoznacznych, nie budzących wątpliwości ustaleń faktycznych i prawidłowych wniosków wynikających z tych ustaleń. Organ ma obowiązek przekonująco uzasadnić rozstrzygnięcie, wskazując w szczególności, jakie okoliczności skłoniły go do odmowy umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Skoro zastosowanie przewidzianych w art. 30 ust. 2 ustawy instytucji uzależnione jest od stwierdzenia przez organ przesłanki występowania szczególnych okoliczności opartych na kryterium dochodowym i rodzinnym (co wynika wprost z dyspozycji powołanego unormowania), to orzekając w tym przedmiocie organ ma obowiązek ustalić i uwzględnić sytuację dochodową i rodzinną dłużnika, przy czym – co istotne w niniejszej sprawie – ocena ta winna uwzględniać nie tylko aktualną sytuację dłużnika, lecz także to, czy istnieją widoki na poprawę jego sytuacji w przyszłości (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 stycznia 2020 r., II SA/Po 221/19). Inne są bowiem możliwości spłaty zadłużenia przez osoby legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności, czy też będące w podeszłym wieku, a inne przez osoby młodsze, nie legitymującej się takim orzeczeniem, mające możliwości zarobkowania (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2017 r., I OSK 2417/17). W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organy nie rozważyły wszechstronnie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, ani nie uzasadniły w przekonujący i racjonalny sposób stanowiska, że nie występują podstawy do umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami jeśli nie w całości, to chociażby w części. Z ustaleń faktycznych organów obu instancji wynika, że skarżący jako osoba legitymująca się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności i utrzymująca się jedynie z renty oraz ze świadczeń z pomocy społecznej, w tym z darmowych posiłków, jest w trudnej sytuacji, jednakowoż nie na tyle trudnej, by uzasadniała uwzględnienie wniosku o umorzenie należności z funduszu alimentacyjnego. Jako przyczynę odmowy umorzenia skarżącemu zaległości alimentacyjnych organy wskazały okoliczność, że skarżący, mimo trudnej sytuacji życiowej, nie pozostaje pozbawiony dochodów, gdyż po potrąceniach komorniczych pozostaje mu część renty, a ponadto korzysta on ze świadczeń z pomocy społecznej, dzięki czemu jest w stanie zaspokoić niezbędne potrzeby życiowe. Z argumentacji organów wynika przy tym, że zły stan zdrowia, trudna sytuacja materialna oraz koszty utrzymania nie stanowią wystarczającej podstawy do uwzględnienia wniosku. Podejmując rozstrzygnięcie odmowne, organy odwołały się również do interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli, akcentując w tym kontekście konieczność równego traktowania w sferze zobowiązań z tytułu wypłaconych osobom uprawnionym świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Przytoczone wyżej argumenty nie uzasadniają w wystarczającym stopniu odmowy uwzględnienia wniosku skarżącego. Sąd co do zasady podziela stanowisko, że dłużnik alimentacyjny powinien wywiązywać się z obowiązku alimentacyjnego, a umorzenie powinno następować wyjątkowo. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 3 wyżej powołanej ustawy, dłużnikiem alimentacyjnym jest osoba zobowiązana do alimentów na podstawie tytułu wykonawczego, przeciwko której egzekucja okazała się bezskuteczna. Oznacza to, że co do zasady każdy dłużnik alimentacyjny, wobec którego egzekucja okazała się bezskuteczna, nie uzyskuje dochodów wystarczających na pokrycie zasądzonych przez sąd alimentów. Tym samym uzyskiwanie niskich dochodów bądź też nieuzyskiwanie dochodów nie jest okolicznością wyjątkową i szczególną na tle sytuacji innych dłużników alimentacyjnych. Sytuacja rodzinna i dochodowa dłużnika ubiegającego się o umorzenie należności musi go więc wyróżniać spośród innych dłużników alimentacyjnych, zaś umorzenie należności alimentacyjnych może mieć miejsce tylko wówczas, gdy sytuacja dochodowa lub rodzinna nie pozwala dłużnikowi na wywiązanie się z obowiązku alimentacyjnego, jeśli stan taki jest efektem czynników obiektywnych, na które zobowiązany nie ma wpływu, gdyż tylko takie przesłanki mogą uzasadniać umorzenie jakichkolwiek należności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2019 r., I OSK 746/18). W niniejszej sprawie należało zatem ocenić, jakie znaczenie w sytuacji majątkowej i życiowej skarżącego ma okoliczność, że jego łączne zadłużenie wobec organu jest bardzo duże w jego sytuacji majątkowej, bowiem wynosiło na dzień wydania decyzji organu I instancji około sto tysięcy złotych, przy czym skarżący jest osobą bezrobotną z orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności na stałe, a jego jedyny dochód to renta i świadczenia z pomocy społecznej. Organy administracji, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, przedwcześnie uznały, że sytuacja skarżącego nie wypełnia znamion sytuacji wyjątkowej. W swych rozważaniach całkowicie bowiem pominęły okoliczność, że skarżący jest osobą niepełnosprawną w umiarkowanym stopniu, w wieku 67 lat. Wprawdzie z orzeczenia o niepełnosprawności zawartego w aktach sprawy wynika, że skarżący może wykonywać lekkie prace, ale trzeba podkreślić, że orzeczenie to zostało wydane w 1995 r., a zatem 27 lat temu. Nie sposób przyjąć, że stan zdrowia skarżącego poprawił się od tego czasu, zwłaszcza, że niepełnosprawność w stopniu umiarkowanym została orzeczona na stałe. Jednocześnie skarżący dysponuje skrajnie niskim dochodem w łącznej kwocie [...]zł w postaci renty, która po potrąceniach komorniczych wypłacana jest mu w kwocie [...]zł oraz zasiłku stałego w kwocie [...]zł, a przy tym niemal [...] zł jest zmuszony przeznaczać na stałe opłaty oraz zakup lekarstw. Wprawdzie skarżący nie wskazał, jakie są pozostałe koszty utrzymania, ale doświadczenie życiowe pozwala na stwierdzenie, że musi także ponosić koszty żywności, wody i środków higieny osobistej. Bezsporne pozostaje, że skarżący nie jest w stanie zaspokoić tych potrzeb we własnym zakresie, skoro – co przyznały organy – zmuszony jest korzystać z pomocy społecznej. Organy zaniechały wskazania, czy i jaka kwota pozostaje miesięcznie skarżącemu po zaspokojeniu niezbędnych potrzeb życiowych, która to kwota mogłaby być przeznaczona na choćby ratalną spłatę zadłużenia, przy uwzględnieniu dużej wysokości tego zadłużenia. Nie wiadomo więc, na jakiej podstawie organ przyjął, że spłata zadłużenia w całości wraz z odsetkami jest możliwa, nawet w dłuższym okresie, bez pozbawienia zobowiązanego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W tej sytuacji twierdzenie organów, że skarżący jest w stanie zaspokoić niezbędne potrzeby, a trudna sytuacja materialna oraz koszty utrzymania nie stanowią wystarczającej przesłanki do uwzględnienia wniosku, jest nieuzasadnione zarówno w świetle dokonanych ustaleń, jak i w świetle przedstawionej wyżej wykładni art. 30 ust. 2 ustawy. Uzasadniając odmowę umorzenia należności alimentacyjnych ochroną interesu społecznego, organy pominęły okoliczność, że skarżący – ze względu na trudną sytuację finansową – korzysta ze wsparcia organów pomocy społecznej, a tym samym korzysta ze środków pochodzących z budżetu Państwa nawet w tak podstawowej kwestii, jak wyżywienie. W tej sytuacji organy winny ocenić, czy umorzenie skarżącemu należności alimentacyjnych (w całości bądź w części) nie spowodowałoby zwolnienia organu pomocy społecznej z obowiązku wspierania skarżącego w związku z poprawą jego sytuacji finansowej poprzez zaprzestanie lub zmniejszenie wysokości potrąceń komorniczych. Omówione okoliczności wskazują, że postępowanie przeprowadzone zostało z naruszeniem reguł proceduralnych określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także w art. 107 i art. 11 k.p.a. Naruszenie wymienionych przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro doprowadziło do ustalenia, że brak jest przesłanki do umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W konsekwencji tych uchybień wadliwie zastosowano również art. 30 ust. 2 ustawy, bowiem co najmniej przedwczesne było stwierdzenie o braku podstaw do umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami chociażby w części. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji uwzględni powyższe uwagi i uzupełni postępowanie wyjaśniające o szczegółowe ustalenia co do stanu faktycznego, a następnie oceni je w świetle przesłanek umorzenia zadłużenia wynikających z art. 30 ust. 2 ustawy, uwzględniając przy tym zarówno aktualną sytuację zdrowotną i dochodową skarżącego, jak i realne perspektywy poprawy tej sytuacji w przyszłości. W postępowaniu prowadzonym w przedmiocie umorzenia należności organ, określając sytuację majątkową dłużnika, powinien między innymi porównać stwierdzoną aktualną sytuację materialną zobowiązanego z wysokością zaległej należności i wskazać dochody zobowiązanego (uzyskiwane rzeczywiście czy możliwe realnie do uzyskania), które w ocenie organu byłyby wystarczające na pokrycie zadłużenia.