II SA/Lu 184/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Asesor sądowy Marcin Małek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi D. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z [...] r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania D. T. (dalej także jako: "wnioskodawczyni" lub "skarżąca"), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy H. z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną J. T. legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco: Decyzją z dnia [...] r. Wójt Gminy H. odmówił D. T. przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną J. T. legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W uzasadnieniu przytoczył treść art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Podniósł, że w dniu [...] r. wpłynął wniosek strony o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, w związku z opieką nad niepełnosprawną babcią J. T., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ([...] z dnia [...] r.). Organ stwierdził, że pomimo spełnienia kryterium dochodowego oraz posiadania znacznego stopnia niepełnosprawności przez Panią J. T., specjalny zasiłek opiekuńczy nie może zostać przyznany, z powodu niespełnienia przesłanki dotyczącej obowiązku alimentacyjnego. Przyznanie świadczenia wnuczce byłoby możliwe tylko w razie zaistnienia szczególnej sytuacji, w której dzieci nie byłyby w stanie wypełnić swoich obowiązków alimentacyjnych. Zaznaczył, że fakt zamieszkania dziecka poza miejscem zamieszkania rodzica lub choroba nie jest okolicznością, która pozwoliłaby zaktualizować obowiązek alimentacyjny wnuczki względem babci przed obowiązkiem alimentacyjnym jego dzieci. To dzieci są zobowiązane w pierwszej kolejności do sprawowania opieki nad rodzicami i tylko zbieg nadzwyczajnych zdarzeń może spowodować zniesienie obowiązku alimentacyjnego na kolejne osoby. Podkreślił, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje z mocy prawa, a nie z wyboru dokonanego w rodzinie przez jej członków. Organ wyjaśnił, że J. T. posiada troje dzieci. Córka M. O., od lat mieszka za granicą, pracuje tam zawodowo, nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności. K. T., zamieszkały w [...], posiada gospodarstwo rolne oraz pracuje zawodowo. Nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności. Syn S. T., zamieszkały w [...], posiada gospodarstwo rolne i nie zrezygnuje z pracy w gospodarstwie na rzecz opieki nad niepełnosprawną matką. Pomaga w opiece zapewniając opał oraz dowóz do lekarza. Organ wskazał, że dzieci nie mogą zwolnić się z obowiązku alimentacyjnego wobec rodzica ze względu na miejsce zamieszkania lub stan zdrowia. Tylko legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności powodowałoby zwolnienie osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności i możliwość przyznania świadczenia osobom innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu w stosunku do osoby wymagającej opieki. W wyniku odwołania wniesionego przez D. T. w sprawie orzekało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które decyzją z [...] r., utrzymało w mocy rozstrzygnięcie o odmowie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jak wskazał organ odwoławczy istota sporu w sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia, czy skarżąca może uzyskać prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawna babką. Art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jednoznacznie wskazuje, że prawo do uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego powiązane zostało z obowiązkiem alimentacyjnym. Zatem uprawnionym do specjalnego zasiłku opiekuńczego pozostaje wyłącznie osoba sprawująca opiekę na niepełnosprawnym, na której w świetle przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie normuje zagadnienia obowiązku alimentacyjnego, w tym w szczególności nie reguluje tzw. kolejności obowiązku alimentacyjnego. W kwestii tej znajdują zatem zastosowanie przepisy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, do których wprost odsyła art. 16a ust. 1 ustawy. Stosownie do art. 128 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 k.r.o.). Kodeks rodzinny i opiekuńczy ustala w art. 132 kolejność zobowiązanych, stanowiąc, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Skarżąca jako wnuczka osoby, nad którą ma być sprawowana opieka, jest osobą zobowiązaną do wykonywania obowiązku alimentacyjnego dopiero w dalszej kolejności. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że J. T. ma troje dzieci, na których w pierwszej kolejności spoczywa obowiązek alimentacyjny wobec matki. Synowie S. T. i K. T. prowadzą działalność rolniczą, poza tym K. T. pracuje zawodowo. Córka mieszka za granicą. Dzieci nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z powyższego wynika, iż nie zachodzą żadne obiektywne okoliczności uniemożliwiające dzieciom J. T. spełnienia ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego wobec matki, czy to w formie bezpośredniej opieki, czy też dostarczenia środków pieniężnych koniecznych do zapewnienia takiej opieki. Zatem obowiązek alimentacyjny względem J. T. ciąży w pierwszej kolejności na jej dzieciach, jako osobach zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności, to z treści art. 132 k.r.o. jasno wynika, że obowiązek ten - wymagany w świetle art. 16a ust. 1 u.ś.r. - ciążyłby na skarżącej jako wnuczce zobowiązanej do alimentacji względem babci, dopiero w następnej kolejności. Skoro skarżąca nie jest osobą zobowiązaną w pierwszej kolejności do spełnienia obowiązku alimentacyjnego na rzecz swojej babki, to nie może ona skutecznie ubiegać się o specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieka nad nią. Kolegium podniosło, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje z mocy prawa, a nie z wyboru dokonanego w rodzinie przez jej członków. Ponadto obowiązek alimentacyjny może polegać albo na świadczeniu określonych sum pieniężnych, albo na dostarczaniu w naturze określonej ilości produktów potrzebnych do życia, bądź też na osobistych staraniach. Wskazał, że choć dzieci J. T. uważają, że nie mogą zajmować się swoją matką ze względu na prowadzenie działalności rolniczej oraz na wykonywanie pracy zawodowej, to jednak z tych przyczyn nie mogą się zwolnić z obowiązku alimentacyjnego wobec rodzica. Przepisy ustawy w sposób jednoznaczny określają przesłanki nabycia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie pozostawiając organom w tym zakresie żadnej uznaniowości, przy czym ustawa ta nie reguluje kwestii opieki nad niepełnosprawnym i nie obliguje do sprawowania takiej opieki żadnego z członków rodziny. Ustala natomiast w sposób precyzyjny, które z osób sprawujących opiekę i po spełnieniu jakich przesłanek, mogą otrzymać rekompensatę finansową ze strony państwa za rezygnację z zatrudnienia lub podjęcia pracy w celu sprawowania takiej opieki. Końcowo wskazał organ, że także zarzut skarżącej, iż jest domownikiem w gospodarstwie rolnym rolnika, nie ma znaczenia dla ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego Decyzja organu odwoławczego została zaskarżona przez D. T. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W skardze wnioskodawczyni przedstawiła okoliczności, które w jej ocenie przemawiały za tym, że dzieci J. T. nie są w stanie sprawować nad nią opieki. Wskazywała ona także na uprzednie przyznawania tego rodzaju świadczeń tak jej, jak i jej siostrze bliźniaczce. Końcowo w skardze wnioskodawczyni podniosła, że nie rozumie odmów prawa do zasiłku ponieważ wszystkie przesłanki zostały spełnione. W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Decyzją utrzymaną w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. odmówiono przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad babką J. T.. Prawnomaterialną podstawę tego rozstrzygnięcia stanowi art. 16a ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z powołanej normy prawnej wynika, że prawo do uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego nad osoba inną niż małżonek powiązane zostało każdorazowo z obowiązkiem alimentacyjnym. Innymi słowy, uprawnionym do specjalnego zasiłku opiekuńczego pozostaje wyłącznie osoba sprawująca opiekę na niepełnosprawnym, na której w świetle przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, który polega na dostarczaniu środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania. Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie normuje obowiązku alimentacyjnego, w tym nie reguluje tzw. kolejności obowiązku alimentacyjnego, odsyłając w tym zakresie do regulacji Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Zgodnie z art. 129 § 1 k.r.o. obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem. Kolejność obowiązku alimentacyjnego polega natomiast na tym, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.o.). W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że J. T. jest osobą o ustalonym znacznym stopniu niepełnosprawności. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że J. T. posiada troje dorosłych dzieci. Córka M. O. mieszka za granicą, pracuje tam zawodowo, nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności. K. T., zamieszkały w [...], posiada gospodarstwo rolne oraz pracuje zawodowo. Nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności. Syn S. T., zamieszkały w [...], posiada gospodarstwo rolne. Nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności. Obowiązek alimentacyjny tych osób wyprzedza więc potencjalny obowiązek alimentacyjny skarżącej, która jest wyłącznie wnuczką osoby podlegającej opiece, a więc zstępną w dalszym stopniu niż dzieci J. T.. Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie normuje zagadnienia obowiązku alimentacyjnego, w tym nie reguluje tzw. kolejności obowiązku alimentacyjnego. W kwestii tej znajdują zatem zastosowanie przepisy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, do których wprost odsyła art. 16a ust. 1 ustawy. Stosownie do art. 128 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 k.r.o.). Kodeks rodzinny i opiekuńczy ustala w art. 132 kolejność zobowiązanych, stanowiąc, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. W świetle powołanego wyżej art. 16a ust. 1 ustawy, skoro niepełnosprawna ma troje dzieci, to przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego dla skarżącej będącej jej wnuczką mogło nastąpić wyłącznie w razie ustalenia, że nie są one w stanie sprawować stałej opieki nad matką. Przepisy ustawy nie wyjaśniają, w jakich przypadkach należy przyjąć, że osoba spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki "nie jest w stanie" tej opieki świadczyć. Oceny tej okoliczności dokonują zatem organy administracji zgodnie z logiką i zasadami doświadczenia życiowego. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że przesłanka ta dotyczy okoliczności uniemożliwiających w sposób obiektywny, a więc niezależny od woli osób spokrewnionych w pierwszym stopniu z osobą niepełnosprawną, sprawowanie przez te osoby opieki nad niepełnosprawnym krewnym. Wynika to z faktu, że za szczególną okoliczność powodującą niemożność sprawowania opieki nie może zostać uznana konieczność wykonywania pracy zarobkowej, skoro podstawową przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest właśnie rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu przeniesienia centrum swojej aktywności życiowej na sprawowanie opieki nad chorym. Nawet bowiem fakt niezamieszkiwania osób spokrewnionych w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki nie stanowi przeszkody obiektywnej, to jest niemożliwej do przezwyciężenia, a jedynie przeszkodę natury faktycznej, która nie uzasadnia zwolnienia krewnych z opieki. Podobnie stwierdził NSA w wyroku z dnia 18 lipca 2012 r. (I OSK 198/12, LEX nr 1214520) uznając, że unormowanie, według którego osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie w przypadku, gdy osoba spokrewniona w pierwszym stopniu nie jest w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, musi być wykładane przy zastosowaniu przesłanek obiektywnych, do których nie należy sam fakt wykonywania pracy. Podobne stanowisko zajął WSA w Gliwicach w wyroku z 14 stycznia 2020 r., II SA/Gl 1190/19, CBOSA. Do obiektywnych przesłanek uniemożliwiających sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny nie należy również kontynuowanie nauki, trudności z dojazdem, czy konieczność opieki nad własnymi dziećmi. Podkreślenia bowiem wymaga, że obowiązek alimentacyjny nie zawsze musi być spełniony poprzez świadczenie osobistej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Zamieszkiwanie w innej miejscowości czy też wykonywanie pracy zawodowej nie muszą być okolicznością uniemożliwiającą wykonywanie nałożonego przez ustawę obowiązku alimentacyjnego. Okoliczności te są bowiem wynikiem dokonanego w sposób świadomy wyboru przez określoną osobę i nie zwalniają jej z obowiązku alimentacyjnego. W takim przypadku obowiązek ten nie przybierze postaci świadczenia pomocy w formie starań osobistych, ale może polegać np. na opłaceniu osoby drugiej, która tę opiekę zapewni. Zdaniem Sądu w realiach niniejszej sprawy organy obu instancji prawidłowo uznały, że skarżącej, jako wnuczce osoby niepełnosprawnej, nie przysługuje prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Brak jest bowiem okoliczności, które pozwoliłyby zaktualizować obowiązek alimentacyjny skarżącej względem babki przed obowiązkiem alimentacyjnym jej dzieci. Są one w pierwszej kolejności zobowiązane do sprawowania opieki nad matką i nie zachodzą żadne obiektywnie uzasadnione okoliczności, świadczące o tym, by dzieci nie mogły wypełniać swojego obowiązku alimentacyjnego względem matki. J. T. ma troje dorosłych dzieci. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, by którekolwiek z nich nie było w stanie zadośćuczynić swemu obowiązkowi alimentacyjnemu. Żadne z nich nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności. Przeciwnie każde z nich bądź pracuje zawodowo, bądź też prowadzi gospodarstwo rolne. Również skarżąca nie wskazała (na żadnym etapie postępowania administracyjnego, ani też w skardze), aby takie okoliczności zachodziły. Żadna bowiem z okoliczności podnoszonych w skardze nie uzasadnia przyjęcia, że dzieci osoby podlegającej opiece nie mogą wypełniać swojego obowiązku alimentacyjnego względem matki. Jak już wskazano obowiązek alimentacyjny nie musi być spełniony poprzez świadczenie osobistej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W takim przypadku obowiązek ten nie przybierze postaci świadczenia pomocy w formie starań osobistych, ale może polegać np. na opłaceniu osoby drugiej, która tę opiekę zapewni. Zamieszkiwanie w innej miejscowości czy nawet za granicą kraju nie zwalnia od obowiązku alimentacyjnego. Również zobowiązania rodzinne czy zawodowe dzieci nie są szczególnymi okolicznościami uniemożliwiającymi sprawowanie opieki nad matką. Fakt wykonywania pracy zawodowej, czy prowadzenie gospodarstwa rolnego, nie zwalnia od obowiązku alimentacyjnego. Analogicznie należy ocenić także nie posiadanie przez zobowiązanego prawa jazdy. Konkludując, w rozpoznawanej sprawie nie zaszły okoliczności, które pozwoliłyby na uznanie, że obowiązek alimentacyjny skarżącej względem jej babki wyprzedza obowiązek alimentacyjny dzieci J. T.. To dziecko jest bowiem w pierwszej kolejności zobowiązane do sprawowania opieki nad matką. Skoro zatem skarżąca nie jest osobą w pierwszej kolejności zobowiązaną do spełnienia obowiązku alimentacyjnego na rzecz babki, to w wyżej powołanych okolicznościach sprawy nie mogła ona skutecznie ubiegać się o świadczenie z tytułu opieki nad nim. W rozpoznawanej sprawie nie doszło zatem do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ani też do naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Bez znaczenia pozostaje także to, że sama skarżąca, bądź jej siostra, korzystały już wcześniej z tego rodzaju świadczeń w związku z opieka sprawowaną nad J. T.. W przedmiotowej sprawie kontroli Sądu podlegał wyłącznie ściśle określona decyzja, a nie wszystkie sprawy administracyjne stron. Fakt ewentualnego nieprawidłowego wydanie uprzednio innych decyzji administracyjnych nie może w żadnym razie usprawiedliwiać powielania tego rodzaju nieprawidłowości w innych postepowaniach administracyjnych. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.).