II SA/Lu 189/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędzia NSA Grażyna Pawlos - Janusz (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 września 2010 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. S. kwotę 274 /dwieście siedemdziesiąt cztery/ złote tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego , po rozpatrzeniu odwołania J. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. nr [...], odmawiającej wydania nakazu rozbiórki pokrycia dachowego budynku inwentarskiego położonego na działce nr ewid. [...] w O. , gmina S. – utrzymał tę decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że na działce nr ewid. [...] w O. , stanowiącej współwłasność J. S. i J. S., istnieje budynek inwentarski o wymiarach w rzucie poziomym 12,90 m x 6,30 m z dachem dwuspadowym krytym płytami z eternitu falistego, do którego od strony wschodniej dobudowany jest kurnik o wymiarach 6,30 m x 3,20 m z dachem jednospadowym pokrytym płytami z eternitu falistego. J. S. wskazał, że nie zgłaszał organowi administracji zamiaru zmiany pokrycia dachowego z dachówki cementowej na eternit, nie posiada też pozwolenia na budowę ani dokumentów z kontroli przydatności eternitu do użytkowania i jego stanu technicznego. Wymiana pokrycia dachu dokonana została częściowo 20 lat temu przez ojca – A. S., a dokończona została 15 lat temu przez J. S.. J. S. stwierdził natomiast, iż wymiana pokrycia nastąpiła w 2005 r. W dniu 21 lipca 2009 r. inwestor przedłożył ocenę stanu i możliwości bezpiecznego użytkowania wyrobów zawierających azbest z dnia 20 lipca 2009 r., dotyczącą płyt falistych azbestowo-cementowych, stanowiących pokrycie dachu przedmiotowego budynku inwentarskiego, z której wynika, iż płyty te znajdują się w zadowalającym stanie technicznym i mogą być bezpiecznie użytkowane, a ponowna ocena w tym zakresie powinna być przeprowadzona za rok. Z uwagi na rozbieżności w oświadczeniach stron co do okresu wymiany pokrycia dachowego, organ pierwszej instancji dopuścił dowód z przesłuchania świadków: P. H., W. P. i W. S . Świadkowie ci nie potrafili jednak określić daty przeprowadzenia wskazanych robót budowlanych. W tej sytuacji organ pierwszej instancji uznał, że pomimo wykonania w warunkach samowoli budowlanej robót budowlanych, zostały one zrealizowane z zachowaniem przepisów technicznych, a więc brak jest przesłanek do wydania nakazu rozbiórki pokrycia dachowego. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, iż gdyby przyjąć, że wymiana pokrycia dachowego nastąpiła po 1 stycznia 1995 r., to w świetle art. 29 ust. 2 pkt 1 i art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, to na wykonanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych wymagane było zgłoszenie właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Wykonanie robót budowlanych bez wymaganego zgłoszenia stanowi przypadek, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, co umożliwia zastosowanie trybu określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 lub w art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 tejże ustawy. Roboty budowlane polegające na wymianie pokrycia dachowego obiektu, które nastąpiły przed 1 stycznia 1995 r., w myśl § 44 ust. 1 pkt 2 obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. W ocenie organu odwoławczego, wobec nieujawnienia naruszeń, które nie dałyby się usunąć, brak było podstaw do wydania, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, decyzji nakazującej rozbiórkę pokrycia dachowego opisanego budynku inwentarskiego. Z przedłożonej w sprawie ekspertyzy wynikało, iż pokrycie dachowe omawianego budynku nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia ani zagrożenia środowiska. Skargę na powyższą decyzję do Sądu złożył J. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący zarzucił organom naruszenie art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, oraz art. 7 k.p.a., poprzez nieustalenie stanu faktycznego, a także art. 28 i 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Skarżący podkreślił, iż zawiadomił organy nadzoru budowlanego o wymianie pokrycia dachu budynku inwentarskiego na działce nr [...] w O. w 2005 r., zaś organy obu instancji, wbrew dowodom zgromadzonym w sprawie, błędnie przyjęły, iż roboty te wykonane zostały przed 1 stycznia 1995 r., kiedy nie obowiązywał przepis art. 51 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, o ile zmierza do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem prawa. W myśl art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W świetle zaś art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, gdyż zgodnie z art. 136 k.p.a. jest on obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną. W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie wyjaśniły należycie wszystkich okoliczności i nie ustaliły stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, naruszając tym samym powołane przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego , w związku z pismem skarżącego z dnia 25 marca 2009 r., w którym domagał się rozbiórki poszycia dachowego obory na działce nr ewid. [...] w O. , gmina S . Obowiązkiem organu było w tej sytuacji podjęcie czynności zmierzających do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i w oparciu o te ustalenia wyjaśnienie, jakie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji), powoływanej w dalszej część uzasadnienia jako: "ustawa", mają zastosowanie w sprawie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie był przy tym związany wnioskiem zawartym w piśmie skarżącego. W tym zakresie organ nie działa bowiem w granicach objętych wnioskiem strony. Organ pierwszej instancji z naruszeniem powołanych przepisów nie wyjaśnił, w jakiej dacie wykonano wskazane przez skarżącego roboty budowlane polegające na wymianie pokrycia dachowego budynku inwentarskiego na działce nr ewid. [...]. Niewyjaśnienie tej kwestii uniemożliwiło precyzyjne ustalenie, kto był właścicielem opisanej nieruchomości w dacie prowadzenia robót budowlanych oraz na czyją rzecz roboty te zrealizowano. PINB nie ustalił, od kiedy opisana wyżej nieruchomość stanowi współwłasność skarżącego i jego brata J. S . W aktach administracyjnych znajduje się wprawdzie wypis z rejestru gruntów z dnia 14 grudnia 2006 r., potwierdzający, iż współwłaścicielami przedmiotowej działki są skarżący oraz J. S. – obaj po 1/2 udziału (k. 9 akt adm. I inst.), uszło jednak uwadze organu, iż, jak wynika z oświadczeń aktualnych współwłaścicieli działki, wskazane roboty budowlane wykonane zostały co najmniej rok wcześniej, to jest w 2005 r. Organy nie wyjaśniły zatem, czy opisane roboty budowlane były prowadzone przez J. S. jako współwłaściciela tejże nieruchomości czy też na rzecz i w interesie poprzedniego właściciela (właścicieli). Ustalenie tych okoliczności ma dla sprawy podstawowe znaczenie, gdyż zgodnie z przepisem art. 30 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy, prowadzenie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych, a więc takich jak wymiana pokrycia dachowego, wymaga legitymowania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie art. 50 i 51 ustawy organy nadzoru budowlanego również dokonują oceny, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Brak jest bowiem podstaw do zalegalizowania robót budowlanych, które przy konieczności spełnienia warunków wymaganych od inwestora pragnącego wykonać planowaną inwestycję budowlaną legalnie nie mogłyby być w ogóle rozpoczęte, a tym samym do stawiania w uprzywilejowanej pozycji inwestora, który przeprowadził roboty budowlane samowolnie, nie posiadając prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (wyroki NSA: z dnia 4 września 2007 r., II OSK 1160/06, z dnia 6 sierpnia 2009 r., II OSK 133/09, z dnia 17 czerwca 2009 r., II OSK 967/08, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 marca 2009 r., II SA/Gd 740/08, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 kwietnia 2009 r., II SA/Po 804/08 – niepublikowane). Decyzje organów obu instancji naruszają prawo również z przyczyn niewskazanych w skardze, które Sąd miał obowiązek uwzględnić z uwagi na brzmienie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej w dalszej część uzasadnienia jako: "p.p.s.a.". Decyzją organu pierwszej instancji odmówiono "wydania nakazu rozbiórki pokrycia dachowego budynku inwentarskiego usytuowanego na działce nr [...] położonej w O. , gm. S ". Rozstrzygnięcie tej decyzji nie wskazuje zatem w żaden sposób osoby, w stosunku do której odmówiono wydania nakazu rozbiórki. Osnowa tej decyzji nie wskazuje także precyzyjnie obiektu budowlanego, którego dotyczyło rozstrzygnięcie. Ze znajdującej się w aktach sprawy mapy, stanowiącej załącznik do protokołu oględzin z dnia 8 czerwca 2009 r. wynika, iż na opisanej działce położone są co najmniej cztery budynki gospodarcze (k. 10 akt adm. I inst.)., sentencja decyzji nie wskazuje zaś jednoznacznie, którego z tych obiektów dotyczy decyzja, gdyż nie określa usytuowania tego obiektu na działce ani jego wymiarów zewnętrznych. Decyzja ta narusza zatem art. 107 § 1 k.p.a., który wśród obligatoryjnych elementów decyzji wymienia oznaczenie stron oraz rozstrzygnięcie. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż już samo rozstrzygnięcie decyzji powinno być sformułowane na tyle jasno i precyzyjnie, aby było zrozumiałe dla stron bez lektury uzasadnienia. Zwrócić należy również uwagę, iż wskazana wyżej mapa, będąca kopią fragmentu większej mapy, nie została opisana w sposób pozwalający na identyfikację obszaru, który został na niej przedstawiony. Na podstawie tej mapy nie można także ustalić kierunku północ-południe, a tym samym zweryfikować prawidłowości ustaleń organów nadzoru budowlanego zawartych w protokole oględzin (k. 10, 11 akt adm. I inst.). Protokół z oględzin z dnia 8 czerwca 2009 r., wbrew swej treści, nie został zaopatrzony w szkic sytuacyjny i rysunki pozwalające na jednoznaczną identyfikację obiektu budowlanego, opisywanego w protokole (k. 11 akt adm. I inst.). W tych okolicznościach wydanie przez PINB decyzji odmawiającej nakazu rozbiórki było co najmniej przedwczesne. Organ odwoławczy, pomimo naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia 26 października 2009 r., naruszając tym samym przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Nie było w tej sytuacji podstaw do utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Wskazane naruszenia przepisów postępowania uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "c" p.p.s.a., nie ulega bowiem wątpliwości, iż mogły mieć one istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie Sąd uchylił, na podstawie art. 135 p.p.s.a., także decyzję organu pierwszej instancji, mając na uwadze naruszenie przepisów przez ten organ. Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy przez organy administracji. Rozpoznając ponownie sprawę organy uwzględnią wszystkie przedstawione wyżej uwagi. Organy te odniosą się do rozbieżności w oświadczeniach inwestora J. S. co do okoliczności wykonania przedmiotowych robót budowlanych. Zgodnie bowiem z jego oświadczeniem zawartym w protokole oględzin z dnia 8 czerwca 2009 r., roboty te realizował jego ojciec A. S.w 1989 r., a dokończył je sam w 1994 r. Natomiast ze znajdującego się w aktach administracyjnych "protokołu z przeglądu oceny na miejscu sporządzonego dnia 9 maja 2008 r. w posesji Pana J. S. zam. O. " podpisanego przez J. S. wynika, że "pokrycie obory zostało uzupełnione około 10-12 lat temu", a to oznaczałoby, iż przedmiotowe roboty zostały wykonane w latach 1996-1998. Organy te przeprowadzą również ponownie dowód z przesłuchania świadków, mając na względzie, iż znajdujące się w aktach notatki służbowe potwierdzające odebranie zeznań od świadków: W. P. i W. S. nie odpowiadają wymogom art. 83 § 3 k.p.a., gdyż nie wynika z nich, że świadkowie ci zostali pouczeni o prawie odmowy zeznań i odpowiedzi na pytania oraz o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Treść zeznań świadków nie zostały także potwierdzona ich własnoręcznymi podpisami (k. 33, 34 akt adm. I inst.). Ustalając wskazane wyżej okoliczności organy nadzoru budowlanego winny mieć na względzie, iż w myśl art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostaną nie wyjaśnione fakty istotne do rozstrzygnięcia sprawy, organy dla ich wyjaśnienia winny rozważyć, zgodnie z art. 86 k.p.a., konieczność przesłuchania stron. W związku z uchyleniem decyzji wydanych przez organy administracji obu instancji, nie jest konieczne szczegółowe odniesienie się do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów. Sprawa niniejsza zostanie bowiem ponownie rozpoznana w jej całokształcie przez organy administracji, które zobowiązane będą ustosunkować się do wszystkich zarzutów skarżącego podniesionych w toku postępowania. Stwierdzić jednak należy, że nie są uzasadnione zarzuty skarżącego, co do naruszenia zaskarżoną decyzją art. 28 i 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W myśl zaś art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący nie wyjaśnił na czym, w jego ocenie, polegała błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, zaś Sąd nie dopatrzył się w tym zakresie naruszeń prawa. W rozpoznawanej sprawie organy administracji ustaliły prawidłowo krąg stron postępowania, a przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie miał w tej sprawie zastosowania. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.