II SA/Lu 190/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Starszy referent Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 września 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miasta B. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmian Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego miasta i gminy B. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej ustalenia dla terenu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, oznaczonego w części graficznej Studium symbolem MW, położonego w południowej części miasta B., wydzielonego z terenów oznaczonych w dotychczas obowiązującym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego miasta i gminy B., uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] r. symbolem U, P i znajdującego się w otoczeniu terenów P, U i KS, między drogą powiatową KP 2246L (Z) a projektowaną ulicą miejską Kw. Uchwałą z dnia [...], Nr [...] podjętą na postawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 12 ust. 1 w związku z art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) Rada Miejska uchwaliła zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy B. uchwalonego własną uchwałą z dnia [...] Nr [...]. W dniu 24 grudnia 2008 r. (data nadania w Urzędzie Pocztowym) Wojewoda, któremu uchwała ta doręczona została w dniu 5 listopada 2008 r., wniósł skargę na nią do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w części obejmującej ustalenia dla terenu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną oznaczonego na załączniku graficznym symbolem MW, położonego w południowej części miasta B., wydzielonego z terenów oznaczonych w dotychczas obowiązującym studium symbolem U, P i znajdującego się w otoczeniu terenów P, U i KS, między drogą powiatową KP 2246L (Z), a projektowaną ulicą miejską Kw. Jako podstawę prawną skargi wskazano przepisy art. 93 ust. 1 i art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że zgodnie z zapisem Studium tereny obiektów produkcyjnych, składów, baz i magazynów oznaczone symbolami P i P-U przeznacza się między innymi pod "obiekty rzemiosła produkcyjnego i usług o większym zapotrzebowaniu terenu i wyższym stopniu uciążliwości dla środowiska". W terenie tym dopuszcza się także inwestycje celu publicznego o najwyższej uciążliwości. Na terenie tym prowadzony jest chów i hodowla trzody chlewnej przez L., Zakład Produkcyjny w B. Natomiast na terenach oznaczonych symbolem KS, leżących również w bliskim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej, dopuszcza się funkcjonowanie stacji paliw, stacji obsługi lub zakładu naprawy pojazdów wraz z uzupełniającymi usługami. Z dokumentacji toku formalnoprawnego wynika, że Państwowy Inspektor Sanitarny w piśmie z dnia 18 marca 2008 r. wskazując na istniejące już uciążliwości nakazał ustalenie granic terenów podlegających ochronie przed hałasem. Wniósł też o rozgraniczenie, grupowanie i usytuowanie terenów uciążliwych w taki sposób, aby bezpośrednio nie kolidowali z terenami przeznaczonymi na funkcję mieszkaniową – budynki mieszkalne (pismo z dnia 2 października 2008 r.). Zdaniem organu nadzoru, wprowadzając funkcję mieszkaniową w bezpośrednim sąsiedztwie terenów uciążliwych, Rada Miejska w sposób istotny naruszyła obowiązujące przepisy prawne. W szczególności nie wypełniona została dyspozycja art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w odniesieniu do terenu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową. Nie uwzględniono bowiem w chwili sporządzania Studium faktu istnienia terenów o znacznej uciążliwości dla środowiska w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy, ich wpływu na ład przestrzenny i warunki oraz jakość życia mieszkańców. Przytaczając wywody zawarte we wskazanych w uzasadnieniu skargi opracowaniach naukowych Wojewoda stwierdził, że przemysłowy chów zwierząt negatywnie oddziałuje na środowisko i ludzi zamieszkałych w jego sąsiedztwie. Zdaniem organu nadzoru w projekcie zmiany studium brak jest wymaganego przez § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. Nr 118, poz. 1233) uzasadnienia wprowadzanych przez Radę rozwiązań. Za takie bowiem nie można uznać, według Wojewody, stwierdzenia zawartego w rozstrzygnięciu Rady Miejskiej w B. o sposobie rozpatrzenia uwag zgłoszonych do projektu zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy B., stanowiącym załącznik Nr 3 do uchwały NR [...], iż "Zgodnie z obowiązującym ustawodawstwem w tym zakresie uciążliwości i niekorzyści środowiskowe muszą być ograniczone do obszaru posesji, na której powstają. Nie ma zatem podstaw do uznania uwag". Nie podano w rozstrzygnięciu, jakie przepisy są w stanie skutecznie ograniczyć hałas i zapach z istniejącej chlewni, także zagrożenie ze strony gryzoni, owadów i bakterii. Organ nadzoru zarzucił nadto, iż poprzez umieszczenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w bezpośrednim sąsiedztwie terenów o znacznej uciążliwości Rada Miejska naruszyła § 11 ust. 1 i 2 oraz § 325 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Kwestionowane regulacje naruszają także, w ocenie strony skarżącej, przepis art. 72 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), zgodnie z którym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez uwzględnianie innych potrzeb w zakresie ochrony powietrza, wód, gleby, ziemi, ochrony przed hałasem, wibracjami i polami elektromagnetycznymi. Art. 114 tejże ustawy nakazuje różnicować tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania (zgodnie z art. 113) po to, by zapewnić na terenach zabudowy mieszkaniowej dopuszczalny poziom hałasu. W dalszej części uzasadnienia skargi wskazano, że konieczność utrzymania hałasu na dopuszczalnym poziomie powinna być uwzględniona zarówno przy wydawaniu orzeczeń o charakterze indywidualnym, jak i w tworzeniu przepisów prawa. W rozporządzeniu w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku określono różne maksymalne poziomy dopuszczalnego hałasu w zależności od przeznaczenia terenu. Biorąc pod uwagę, że stosunki społeczne i wykorzystanie nieruchomości mogą ulegać dosyć częstym zmianom, w art. 114 ust. 1 ustawy zobowiązano organy wprowadzające miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego do uwzględnienia w tym procesie różnych funkcji zagospodarowania terenu, a więc również dopuszczalnych norm natężenia hałasu. Brak uwzględnienia tych wskazań w planie zagospodarowania przestrzennego może stanowić podstawę do zakwestionowania prawidłowości jego opracowania przy wykorzystaniu środków prawnych określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tak Komentarz do art. 114 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902) [w:] K.Gruszecki, Prawo ochrony środowiska, Komentarz, LEX,2008, wyd. II). Ponadto w części tekstowej Studium (str. 58) zawarty jest zapis, zgodnie z którym zabudowa przemysłowa, bazy i składy wymagają częściowej izolacji i osłony zielenią. Zapis ten nie znajduje jednak odzwierciedlenia w części graficznej Studium w odniesieniu do wprowadzanej zabudowy wielorodzinnej. Organ nadzoru podkreśla w związku z tym, że wobec tego, iż ustalenia Studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), ta niezgodność może doprowadzić do niezgodności pomiędzy częścią tekstową, a częścią graficzną planu zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji do stwierdzenia jego nieważności. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w B. wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej. Zdaniem Rady Miejskiej niebezpieczeństwa związane z uciążliwościami położenia istniejącej chlewni i jej wpływem na warunki zamieszkiwania ludzi w zmienionym obszarze nie zaistnieją ze względu na odległość ok. 80 m dzielącą chlewnię i istniejący budynek wykorzystywany w przeszłości jako budynek biurowy SKR w B. Gmina po nabyciu własności od SKR postanowiła adaptować budynek biurowy na mieszkania socjalne i to leżało u podstaw zmiany studium. W planie gminy było przekwaterowanie do tegoż budynku osób, które obecnie zamieszkują w barakach z okresu II wojny światowej. Zdaniem Rady Miejskiej w B. nie doszło do naruszenia przepisów prawa przy uchwalaniu zmiany studium objętego zaskarżoną uchwałą. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., powoływanej w dalszym ciągu jako "usg") uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90. Po upływie powyższego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 usg). Należy przyjąć, że organ nadzoru nie jest ograniczony terminem do wniesienia skargi wynikającym z art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej w dalszym ciągu jako "ppsa"). Wniosek taki wypływa z porównania dyspozycji art. 53 § 1 ppsa z art. 93 ust. 1, art. 98 ust. 1 i art. 101 ust. 1 usg. Wypada zauważyć, iż art. 98 ust. 1 usg w zakresie terminu do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze dokładnie odpowiada regulacji art. 53 § 1 ppsa jest to ten sam termin końcowy. Powielenie regulacji nie jest zabiegiem prostym, ale ma określone znaczenie normatywne. Należałoby przyjąć nieracjonalność ustawodawcy, jeżeliby uznać, iż określając w art. 98 ust. 1 usg termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, zaś pomijając go w art. 93 ust. 1 i art. 101 ust. 1 usg , w każdym wypadku stanowił on ogólną normę wynikającą z przepisów o postępowaniu sądowoadministracyjnym. Określenie terminu wniesienia skargi w art. 98 ust. 1 usg byłoby wówczas po prostu zbędne. Przyjmując natomiast racjonalność ustawodawcy trzeba stwierdzić, że dokonując wspomnianego rozróżnienia, miał na celu odmienne uregulowanie zasad wnoszenia skargi na podstawie art. 98 ust. 1 usg. W przypadku tego ostatniego przepisu orzecznictwo i doktryna nie mają wątpliwości, iż skarga może być wniesiona w każdym czasie (zob. Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod red. P.Chmielnickiego, Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 559-560). W orzecznictwie prezentowany jest wprawdzie również inny pogląd, według którego termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 usg wynosi 30 dni licząc od upływu ostatniego dnia terminu 30-dniowego do stwierdzenia nieważności uchwały przez organ nadzoru (zob. postanowienie NSA z 27.09.2002 r. III SA 1361/02 opubl. W OSP 2003, nr 4, poz. 49), jednakże (nie podzielając tego poglądu) stwierdzić należy, iż powyższa kontrowersja nie ma wpływu na kwestię zachowania terminu do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Jak bowiem wynika z akt sprawy, zaskarżona uchwała została doręczona Wojewodzie dnia 5 listopada 2008 r., zaś skarga została nadana w Urzędzie Pocztowym L. 2 dnia 24 grudnia 2008 r. Oznacza to, że nawet przyjmując drugi z przedstawionych poglądów, organ nadzoru zachował 30-dniowy termin do wniesienia skargi liczony od upływu 30-dniowego terminu do stwierdzenia nieważności uchwały na podstawie art. 91 ust. 1 usg, tj. od 5 grudnia 2008 r. Przechodząc do merytorycznej oceny skargi Wojewody, należy uznać ją za zasadną. W szczególności skarga trafnie zarzuca nieuwzględnienie wynikającego z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm., powoływanej w dalszym ciągu jako u.p.s.p.) obowiązku uwzględnienia w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu (pkt 1), stanu ładu przestrzennego i wymogów jego ochrony (pkt 2) oraz warunków i jakości życia mieszkańców, w tym ochrony ich zdrowia (pkt 5). W świetle akt sprawy nie budzi wątpliwości dotychczasowa funkcja przedmiotowego terenu. Został on wydzielony z terenów przeznaczonych m.in. pod "obiekty rzemiosła produkcyjnego i usług o większym zapotrzebowaniu terenu i wyższym stopniu uciążliwości dla środowiska". W terenie tym dopuszcza się także inwestycje celu publicznego o najwyższej uciążliwości. Wyklucza to sytuowanie funkcji mieszkaniowej w środku tego obszaru. Taka lokalizacja narusza także ogólne zasady zagospodarowania przestrzennego w zakresie spójności funkcji danego obszaru. W myśl art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, przez co należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijna całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Nie ulega także wątpliwości, iż takie usytuowanie funkcji mieszkaniowej będzie miało negatywny wpływ na warunki i jakość życia mieszkańców, w tym ochronę ich zdrowia. Przekonują o tym wymownie przytoczone w skardze fragmenty opracowań naukowych wskazujących na emitowanie przez chlewnie szeregu szkodliwych substancji (gazów, pyłów, zanieczyszczeń organicznych itp.), a także hałasu. Jak wynika z pisma właściciela usytuowanej na działce Nr 215 chlewni – S. W., prowadzi on produkcję 2500 tuczników (250 DJP), w najbliższym czasie zamierza zaś powiększyć produkcję do 3500 tuczników (350 DJP). Przy tej wielkości produkcji odległość 80 m (jak to podano w odpowiedzi na skargę) od budynku – biurowca b. RSP mającego być przeznaczonym wg Studium na budynek mieszkalny, może być niewystarczająca dla ochrony mieszkańców przed negatywnym oddziaływaniem chlewni. Przyjęte zaskarżoną uchwałą zmiany Studium nie wyjaśniają przy tym, w jaki sposób owo negatywne oddziaływanie mogłoby zostać zniwelowane. Trafnie w związku z tym wskazuje organ nadzoru, iż nie ma w praktyce możliwości skutecznego ograniczenia hałasu i zapachów z istniejącej chlewni, a także zagrożenia ze strony gryzoni, owadów i bakterii do obszaru posesji, na której one powstają. Należy także zgodzić się z zarzutem Wojewody, iż projekt Studium nie zawiera uzasadnienia wprowadzanych przez Radę Miejską rozwiązań (w zakresie objętym skargą). Narusza to przepis § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. Nr 118, poz.1233), według którego w projekcie studium powinno się znaleźć uzasadnienie zawierające m.in. objaśnienia przyjętych rozwiązań. W ocenie Sądu nie można także odeprzeć zarzutu organu nadzoru, iż zaskarżona część przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej w B. narusza art. 72 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.). Przepis ten nakazuje zapewnienie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (a także w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego) warunków utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalnej gospodarki zasobami środowiska, w szczególności przez uwzględnianie innych (niż w pkt 1-5a) potrzeb w zakresie ochrony powietrza, wód, gleby, ziemi, ochrony przed hałasem, wibracjami i polami elektromagnetycznymi. W zaskarżonej uchwale w odniesieniu do terenu objętego skargą brak jest stosownych postanowień wprowadzających rozwiązania, które zapewniałyby spełnienie powyższych wymagań. Wojewoda trafnie ponadto zwrócił uwagę na brak odzwierciedlenia w części graficznej Studium (w odniesieniu do kwestionowanego wprowadzenia zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej) zapisu z części tekstowej (str. 58) o wymogu częściowej izolacji i osłony zielenią zabudowy przemysłowej, baz i składów. Wskazane wyżej naruszenie przepisów prawa przez zaskarżoną część uchwały uzasadniało stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 147 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 6 ppsa. W skardze powołano także przepis art. 94 ust. 2 usg mówiący, iż jeśli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy z powodu upływu terminu określonego w ust. 1 (tj. jednego roku od dnia ich podjęcia), a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. W sprawie niniejszej unormowanie to nie ma jednak zastosowania, gdyż od podjęcia kwestionowanej uchwały nie upłynął jeszcze roczny termin. Wydaje się zresztą, iż wskazanie przez Wojewodę art. 94 ust. 2 usg nastąpiło omyłkowo, gdyż wniosek skargi został sformułowany prawidłowo jako żądanie stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej części. Oceny zaskarżonej części uchwały jako nieważnej nie zmienia fakt, że nie wszystkie zarzuty Wojewody mogą być uznane za zasadne. I tak nie można się zgodzić z zarzutami naruszenia § 11 ust. 1 i 2 oraz § 325 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Pierwszy z tych przepisów nakazuje sytuowanie budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi poza zasięgiem zagrożeń i uciążliwości określonych w przepisach odrębnych, zaś drugi stanowi, że budynki mieszkalne, zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej należy sytuować w miejscach najmniej narażonych na występowanie hałasu i drgań. Jednakże w obu wypadkach dopuszczalne są odstępstwa od powyższych wymogów pod warunkiem zastosowania odpowiednich środków technicznych bądź zabezpieczeń zmniejszających uciążliwości do poziomu dopuszczalnego odrębnymi przepisami. Nie można zatem wykluczyć, a wręcz należy założyć, że w dalszych etapach procesu inwestycyjnego w szczególności w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego na inwestora byłyby nałożone stosowne obowiązki w tym zakresie. W momencie podejmowania uchwały dotyczącej Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie można zatem stwierdzić naruszenia wskazanych przepisów. Z kolei art. 114 ustawy – Prawo ochrony środowiska nakazuje różnicowanie terenów o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania w celu ochrony przez hałasem, a w przypadku, gdy na terenach przeznaczonych do działalności produkcyjnej, składowania i magazynowania znajduje się m.in. zabudowa mieszkaniowa wskazuje, iż ochrona przed hałasem polega na stosowaniu rozwiązań technicznych zapewniających właściwe warunki akustyczne w budynkach (ust. 3). Jednakże cyt. przepis jednoznacznie odnosi się do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie można zatem mówić o jego naruszeniu przy sporządzaniu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Procedując ponownie nad kwestią zmian Studium w części objętej niniejszym wyrokiem Rada Miejska w B. mając na względzie przedstawione wyżej uwagi rozstrzygnie, czy na przedmiotowym obszarze zostanie pozostawiona dotychczasowa funkcja terenu, czy też ulegnie ona zmianie. Jednakże z uwzględnieniem uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia zagospodarowania i uzbrojenia terenu, stanu ładu przestrzennego i wymogów jego ochrony oraz warunków i jakości życia mieszkańców, w tym ochrony ich zdrowia, a także z zachowaniem zasad zagospodarowania przestrzennego, w szczególności w zakresie spójności funkcji danego obszaru. Z przytoczonych wyżej względów i na podstawie powołanych przepisów prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.