II SA/Lu 191/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędzia WSA Grzegorz Wałejko, Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi H. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz H. Z. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] – po rozpatrzeniu odwołania M. Z. i H. Z. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2012 r., nr [...] wydanej w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko – umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wyjaśniło, że wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] września 2012 r. – podjętą na skutek wniosku J. K. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji obsługi i naprawy samochodów osobowych i dostawczych na działkach: nr [...] położonej przy ul. L. w Z. i nr [...] położonej w miejscowości K. – organ I instancji stwierdził brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania ww. przedsięwzięcia na środowisko. Odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła M. Z., działając w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik jej męża H. Z. – właściciela działki nr [...], położonej przy ul. L. w Z. Rozpatrując powyższe odwołanie Kolegium stwierdziło, że M. Z. i H. Z. nie brali udziału w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji. Decyzja Prezydenta Miasta [...] została im doręczona, albowiem zwrócili się oni o to w piśmie do tegoż organu z dnia [...] września 2012 r. Stronami postępowania wszczętego na skutek wniosku J. K. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia byli jednak tylko właściciele nieruchomości bezpośrednio graniczących z terenem planowanej inwestycji, tj. z działkami: nr [...] w Z. i nr [...] w K. Z żadną z tych działek nie graniczy natomiast bezpośrednio działka nr [...] w Z., stanowiąca własność H. Z. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że odwołujący nie mają w przedmiotowej sprawie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a, co czyni koniecznym umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. z uwagi na brak podstaw prawnych do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Skargę na powyzszą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie H. Z., reprezentowany przez M. Z., jako jego pełnomocnika. Srona skarżąca podniosła, iż jest przeciwna stanowisku, jakoby oddziaływanie na środowisko przedsięwzięcia będącego przedmiotem decyzji organu I instancji z dnia [...] wrzesnia 2012 r. kończyło się na granicy nieruchomości stanowiącej teren tej inwestycji, a fakt niegraniczenia działki skarżącego bezpośrednio z tym terenem decydował o braku jego interesu prawnego w sprawie. Skarżący podkreślił, że organ odwoławczy nie uznał go za stronę przedmiotowego postępowania pomimo, że musi on znosić trudy sąsiedztwa ze sporną inwestycją, zaś jako stronę uwzględnił nieżyjącego od kilku lat S. K. Nadto skarżacy stwierdził, że zaniechanie zbadania sprawy przez organ odwoławczy jest dla niego niezrozumiałe, tym bardziej, że stanowisko Prezydenta Miasta [...] o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania spornego przedsięwzięcia na środowisko, w kontekście opinii wyrażonej w toku postępowania przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...], budzi wątpliwości. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium wyjaśniło ponadto, że odwołujący wnieśli w niniejszej sprawie odwołanie od decyzji wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, która nie określa kto, poza wnioskodawcą, jest stroną w sprawach o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się jednak, że przymiot strony w takich sprawach przysługuje podmiotom mającym tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia, gdyż będą one narażone na jego oddziaływanie. W ocenie Kolegium stronami takiego postępowania będą również podmioty, których nieruchomości mieszczą się w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. W przedmiotowej sprawie postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zakończyło się jednak decyzją stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, co jest równoznaczne z tym, że planowane przedsięwzięcie nie będzie oddziaływać zarówno na nieruchomości sąsiadujące bezpośrednio z działkami, na których ma ono zostać zrealizowane, jak i na nieruchomości położone dalej. Dlatego też pozbawienie prawa strony H. Z., którego działka nr [...] nie graniczy bezpośrednio z terenem spornej inwestycji, było – zdaniem Kolegium – uzasadnione. Z kolei M. Z. pozbawiona została prawa strony z uwagi na brak tytułu prawnego do działki nr [...]. W piśmie z dnia 19 sierpnia 2013 r. uczestnicy postępowania: K. K. S., G. S. oraz J. K. wnieśli o oddalenie skargi, popierając stanowisko wyrażone w niniejszej sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do kwestii posiadania przez skarżącego H. Z. oraz jego małżonki M. Z. interesu prawnego w postępowaniu wszczętym na wniosek J. K. w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji obsługi i naprawy samochodów osobowych i dostawczych na działkach: nr [...] położonej przy ul. L. w Z. i nr [...] położonej w miejscowości K. Objętą kontrolą Sądu decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] umorzyło bowiem na mocy art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem H. Z. i M. Z.k od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2012 r. stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania powyższego przedsięwzięcia na środowisko, uznając, że ww. osobom w postępowaniu zakończonym tą decyzją nie przysługiwał status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Na wstępie wyjaśnić należy, że tryb postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach został uregulowany w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Ustawa ta nie określa jednak kręgu stron takiego postępowania, w związku z czym dla ustalenia tej kwestii mają zastosowanie zasady ogólne, wynikające z art. 28 k.p.a. W świetle tego przepisu, stronami takiego postępowania, poza wnioskodawcą, będą wszystkie podmioty, których interesu prawnego lub obowiązku dane postępowanie dotyczy. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przymiot strony w postępowaniu w sprawach z zakresu ustalenia uwarunkowań środowiskowych mają – co do zasady – podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia. Niemniej jednak, oprócz tych podmiotów interes prawny w takim postępowaniu będą miały również wszystkie inne podmioty, których nieruchomości mieszczą się w zasięgu ewentualnego oddziaływania planowanej inwestycji. Pojęcie oddziaływania należy w tym wypadku rozumieć jako wpływ na środowisko przyrodnicze, jak i na nieruchomości sąsiednie w szerokim znaczeniu sąsiedztwa. W pojęciu tym mieści się zatem rzeczywisty wpływ zarówno na korzystanie z innych nieruchomości, jak i na wartości prawnie chronione np. środowisko (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1476/08, LEX nr 597303; wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 821/08, LEX nr 521845; wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1932/11, LEX nr 1138582; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 330/12, LEX nr 1288356). Zatem nawet jeśli dana nieruchomość nie sąsiaduje bezpośredniego z terenem objętym planowanym przedsięwzięciem, nie przesądza to samoistnie o tym, że właścicielowi bądź użytkownikowi wieczystemu tej nieruchomości nie przysługuje status strony w postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację tego przedsięwzięcia. Decydującym dla zaliczenia określonego podmiotu do kręgu stron takiego postępowania jest ustalenie zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia (por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 1063/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia obejmuje bowiem również ocenę zagrożeń (takich jak emisje hałasu, zanieczyszczenia powietrza atmosferycznego, uciążliwość zapachowa), których ze swej specyficznej istoty nie sposób ująć w ramy wyznaczone przez granice wynikające z prawa własności (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 292/10, LEX nr 675182). Tymczasem z treści zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji wynika, iż stanowisko organu odwoławczego o braku legitymacji M. Z. i H. Z. do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji z dnia [...] września 2012 r. stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, poparte zostało jedynie tym, iż działka nr [...], stanowiąca własność H. Z. nie graniczy bezpośrednio z działkami, na których przedmiotowe przedsięwzięcie ma zostać zrealizowane. Tak lakoniczne uzasadnienie decyzji jest niewystarczające i uchybia wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., a nadto świadczy o naruszeniu w postępowaniu przeprowadzonym przez Kolegium zasad wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wprawdzie argumenty organu odwoławczego przemawiające – w jego ocenie – za odmową uznania M. i H. małż. Z. za strony postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji objętej wnioskiem J. K. zostały rozszerzone w odpowiedzi na skargę, jednak – zdaniem Sadu – w dalszym ciągu nie świadczą one o prawidłowości rozstrzygnięcia tego organu. Ponadto podkreślić należy, że odpowiedź na skargę nie może zastępować uzasadnienia decyzji. Cel tego pisma jest zupełnie inny - ma ono zawierać ustosunkowanie się do zarzutów skargi. Podniesienie dopiero w odpowiedzi na skargę okoliczności, które powinny być zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, jest wadą postępowania administracyjnego pozbawiającą stronę możliwości ustosunkowania się do tych okoliczności w toku postępowania (por. J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2012, s. 194). Mając na uwadze rozważania przedstawione we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia stwierdzić należy, że dla oceny legitymacji H. Z. do wniesienia odwołana od decyzji organu I instancji koniecznym było przeprowadzenie wnikliwego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, czy zasięg oddziaływania przedsięwzięcia planowanego na działkach: nr [...] w Z. i nr [...] w K. może objąć działkę nr [...] w Z., stanowiącą własność skarżącego. Uznanie przez organ odwoławczy, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie będzie oddziaływać na tę nieruchomość tylko i wyłącznie na tej podstawie, że nie graniczy ona z terenem inwestycji, należy uznać za nieuzasadnione i co najmniej przedwczesne. Równie nieuzasadnione jest przekonanie Kolegium - wrażone w odpowiedzi na skargę – że skoro organ I instancji orzekł o braku potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływanie na środowisko przedsięwzięcia planowanego na działkach nr [...] w Z. i nr [...] w K., oddziaływanie tej inwestycji ograniczy się tylko i wyłącznie do tych dwóch działek. Wnioskowi takiemu zdaje się zaprzeczać już sama treść decyzji organu I instancji, z której wynika, że chociażby oddziaływanie hałasu planowanego przedsięwzięcia odczuwalne będzie nie tylko w obrębie działki, do której inwestor posiada tytuł prawny, ale również w jej bezpośrednim otoczeniu. Ponadto właśnie orzeczenie o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia jest przez małż. Z. kwestionowane, zatem nie może ono być dowodem na brak tego oddziaływania. Jest wręcz odwrotnie. Ustalenie, że dane przedsięwzięcie nie oddziaływuje na inne nieruchomości mogłoby właśnie uzasadniać tezę o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Wypada również zauważyć, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż zasięg oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia ograniczy się do działek, na których ma ono zostać zrealizowane – niezależnie od jego zasadności – ukazuje niekonsekwencję tego organu, który pomimo tak wyrażonego w odpowiedzi na skargę przekonania uznał jako strony postępowania nie tylko podmioty posiadające tytuł prawny do przedmiotowych działek nr [...] w Z. i nr [...] w K., ale też inne osoby (posiadające tytuł prawny do nieruchomości sąsiadujących z tymi działkami). W tym kontekście należy podkreślić, że organ odwoławczy, podobnie jak organ I instancji, naruszył dyspozycję art. 28 k.p.a. uwzględniając jako stronę postępowania nieżyjącego od dnia [...] marca 2009 r. S. K. (akt zgonu – k. 47 akt sądowych). Odnosząc się do oceny kwestii posiadania interesu prawnego w przedmiotowej sprawie przez M. Z. podnieść należy, iż Sąd nie kwestionuje, że jeżeli działka nr [...] w Z. stanowi wyłączną własność H. Z., a M. Z. nie posiada tytułu prawnego do tej, ani do żadnej innej nieruchomości, na którą przedsięwzięcie będącego przedmiotem decyzji pierwszoinstancyjnej mogłoby oddziaływać, to nie posiadała ona również legitymacji do wniesienia odwołania od tej decyzji. Okoliczność ta winna być jednak przez organ wyjaśniona w sposób niebudzący wątpliwości i udokumentowana w aktach sprawy aktualnym wypisem z rejestru gruntów. Znajdujący się w aktach dokument z 2009 r. (k. 52 akt adm. I inst.) może bowiem nie odpowiadać aktualnemu stanowi prawnemu. Podkreślić przy tym należy, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wskazuje na brak tytułu prawnego M. Z. do działki nr [...] jako okoliczności stanowiącej, iż nie posiada ona przymiotu strony w postępowaniu. Argumentację tę przedstawiono dopiero w odpowiedzi na skargę. Z tych wszystkich względów Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania zawarte w pkt II sentencji znajduje natomiast uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a. Uchylenie zaskarżonej decyzji nie przesądza o tym, iż M. i H. małże. Z. przysługuje status strony w przedmiotowym postępowaniu. Czyni natomiast aktualnym ponowne przeprowadzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postępowania odwoławczego zainicjowanego odwołaniem M. i H. małż. Z., w ramach którego organ ten przed podjęciem stosownej decyzji - uwzględniając wnioski zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku – przeprowadzi wnikliwe postępowanie dowodowe, w którym wykaże, czy odwołujący ci posiadają tytuł prawny do nieruchomości znajdującej się w zasięgu ewentualnego oddziaływania przedsięwzięcia będącego przedmiotem decyzji organu I instancji. Dopiero na podstawie takich ustaleń Kolegium oceni ich legitymację do wniesienia przedmiotowego odwołania.