II SA/Lu 192/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 listopada 2015 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie nielegalnej rozbudowy cmentarza I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. znak: [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M. W. kwotę 757 ( siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania M. W. od decyzji Powiatowego Inspektora N. B. w [...] L. z dnia [...] umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej zagospodarowania działki nr [...], położonej w miejscowości R., na której dokonano nielegalnej rozbudowy Cmentarza Komunalnego w [...] L. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że M. W. i H. W. pismami z dnia 14 września 2010 r., 2 września 2013 r. i 16 października 2013 r. zawiadomili Powiatowego Inspektora N. B. w [...] L. o dokonaniu na należącej do nich działce nr [...] położonej w [...], nielegalnej rozbudowy istniejącego i sąsiadującego z ww. działką Cmentarza Komunalnego w [...] L. oraz o wykonaniu ogrodzenia na rozbudowanej części cmentarza. Organ I instancji dokonał oględzin nieruchomości. Ustalił, że znajdują się tam groby ziemne i murowane, a z wyciągu z rejestru księgi cmentarnej wynika, że pierwszego pochówku dokonano tam w 1964 r. i do chwili obecnej pochowano co najmniej 79 osób. Organ powołał przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz rozporządzenia Ministrów Gospodarki T. i O. Środowiska oraz Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 20 października 1972 r. w sprawie urządzania cmentarzy, prowadzenia ksiąg cmentarnych oraz chowaniu zmarłych i rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia , jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Jednocześnie organ podniósł, że cmentarze są wymienione w art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a więc zaliczane są do budowli, wchodzącej w zakres pojęciowy obiektu budowlanego. Zgodnie z art.1 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, o założeniu lub rozszerzeniu cmentarza komunalnego decyduje rada gminy, a w miastach na prawach powiatu rada miasta, po uzyskaniu zgody właściwego inspektora sanitarnego. W ocenie organów nadzoru budowlanego teren działki nr [...] nie spełnia przesłanek wynikających z powołanego przepisu. Dlatego przedmiotem niniejszej sprawy administracyjnej nie był cmentarz, lecz pojedyncze groby, urządzone na działce leżącej obok cmentarza komunalnego – które nie stanowią obiektu budowlanego, a więc nie wymagają pozwolenia na budowę. Wykonanie grobu i pochowanie w nim zwłok rodzi dla osób uprawnionych prawo do grobu. Ochrona tego prawa jako dobra osobistego podlega ochronie przewidzianej w przepisach prawa cywilnego. Z tego powodu rozstrzygnięcie przez organy administracji o jakiejkolwiek zmianie usytuowania grobu stanowiłoby ingerencję w sferę dóbr osobistych osób uprawnionych do grobu. Zatem postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe, bowiem wyłączona jest w tym zakresie kognicja organów nadzoru budowlanego. W skardze na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności zarzucono naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 12, art. 77 par. 1, art. 80, art. 138 par. 1, art. 107 par. 1 i 3 oraz art. 105 par. 1 k.p.a., a także art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994. Prawo budowlane w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, art. 48 ust. 1 i 2 prawa budowlanego i art. 84 ust.1 pkt 1 prawa budowlanego w zw. z art. 83 Konstytucji RP. W obszernym uzasadnieniu skargi podkreślono, organ I instancji stwierdził, że "rozbudowa Cmentarza Komunalnego w [...] L. nastąpiła w warunkach samowoli budowlanej, lecz inwestycja nie narusza obowiązujących przepisów prawa", co jest w ocenie skarżącego niezgodne z prawem i skutkowało pozostawieniem stwierdzonej samowoli budowlanej bez rozstrzygnięcia. Natomiast organ odwoławczy utrzymując w mocy tą decyzję stwierdził, że decyzja ta nie narusza prawa, przy czym bezprzedmiotowość wynika z innych przesłanek prawnych niż wskazał organ I instancji. Ponadto , bez wskazania powodów zmiany stanowiska prezentowanego w poprzednim swoim orzeczeniu uchylającym decyzję organu I instancji, ustalił ,że przedmiotem niniejszej sprawy nie był cmentarz, lecz pojedyncze groby. Nie stanowią one obiektu budowlanego, a więc nie wymagają pozwolenia na budowę. Ta zmiana stanowiska spowodowała naruszenie zasady pewności w sferze stosowania prawa i zaufania do organów administracji. W dalszej części skarżący wskazuje , że w sprawie niniejszej jest istotne nie usytuowanie grobów, lecz ustalenie czy oprócz budowy ogrodzenia doszło do rozbudowy cmentarza. Rozbudowa taka jest zjawiskiem faktycznym i nie zależy od czynników formalnych, takich jak podjęcie decyzji o rozszerzeniu cmentarza oraz wszelkich innych wymogów formalnych, które nie zostały wypełnione na skutek niedopełnienia obowiązków ciążących na właścicielu tego cmentarza. Ponadto prace związane z instalowaniem ogrodzenia budowli, a cmentarz, co jest bezsporne jest uznawany za budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, stanowią roboty budowlane w rozumieniu tej ustawy i podlegają kontroli organów nadzoru budowlanego. Wskazanie przez organ odwoławczy na możliwość wystąpienia przez skarżącego z roszczeniem cywilnym w stosunku do grobów, w których dokonano pochówków jest całkowicie nieuprawnione i nieprawidłowe, gdyż podjęcie takich działań nie spowoduje zalegalizowania tej samowoli. W odpowiedzi na skargę L. W. Inspektor N. B. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Sąd administracyjny stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. z 2014 r, poz. 1647) kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem i może decyzję taką uchylić lub stwierdzić jej nieważność tylko wówczas, gdy narusza ona prawo materialne lub procesowe w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istniejącego w sprawie, stosownie do art. 7 i 77 par. 1 kpa. Obowiązek ten dotyczy również organu odwoławczego, gdyż celem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, co oznacza, że organ ten ma obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Tak wiec organ odwoławczy działając w oparciu o art. 138 kpa miał obowiązek nie tylko dokonania oceny decyzji organu pierwszej instancji i przeprowadzonego przez ten organ postępowania, lecz wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i ewentualnego uzupełnienia materiału dowodowego w takim zakresie, jaki uznał za niezbędny dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdził naruszenie przepisów prawa procesowego oraz materialnego, które miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy . Przede wszystkim podkreślenia wymaga fakt, że już w piśmie z dnia 2 września 2013 r. skierowanym do Powiatowego Inspektora N. B. w [...] L. współwłaściciele działki nr [...] położonej w [...] informowali o rozbudowie cmentarza komunalnego, domagając się jednocześnie nakazania rozbiórki ogrodzenia wybudowanego na ich działce. Wprawdzie organ odwoławczy wskazał w odpowiedzi na skargę, że co do ogrodzenia już w decyzji z dnia [...] wypowiedział się organ I instancji, jednakże umknęło uwadze organu, że decyzja ta została uchylona decyzją Wojewódzkiego Inspektora N. B. z dnia [...] r. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji powinien odnieść się do tego żądania skarżącego. Ponadto jak wynika z dowodów znajdujących się w aktach administracyjnych ogrodzenie to powstało w 2011 r. Do tej okoliczności organ również nie odniósł się, podobnie jak do kwestii usytuowania tego ogrodzenia i jego wysokości. Nie wyjaśnił zatem czy budowa tego ogrodzenia wymagała zgłoszenia i czy zgłoszenia takiego dokonano. Ogrodzenia, ale tylko te budowane od strony dróg, ulic , placów i innych miejsc publicznych oraz o wysokości powyżej 2,20m, wymagały zgłoszenia zamiaru budowy we właściwym organie, stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Z powyższego wynika, iż nie wszystkie ogrodzenia podlegają rygorom określonym w przepisach prawa budowlanego. Realizacja ogrodzenia na gruntach prywatnych bez dokonania zgłoszenia, jeżeli w sprawie nie występowały okoliczności przewidziane w art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nie upoważnia organów nadzoru budowlanego do podjęcia działań dla usunięcia skutków samowoli budowlanej. W świetle powyższego, obowiązkiem organu było ustalenie, czy z uwagi na swe położenie( na terenie cmentarza) lub rozmiary, przedmiotowe ogrodzenie podlegało zgłoszeniu . Ustaleń takich organ nie poczynił. Na podstawie akt sprawy nie można określić nawet dokładnego położenia przedmiotowego ogrodzenia, zaś uzasadnienie decyzji w ogóle nie odnosi się do tej okoliczności. Z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U.00.23.295 z późn.zm) oraz par. 2 ust. 3 rozporządzenia Ministrów Gospodarki T. i O. Środowiska oraz Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 20 października 1972 r. w sprawie urządzania cmentarzy, prowadzenia ksiąg cmentarnych oraz chowaniu zmarłych (Dz.U.72.47.299 ze zm.) - wynika , iż teren cmentarza powinien być ogrodzony, ogrodzenie powinno być wykonane z trwałego materiału, przy czym wysokość ogrodzenia nie może być niższa niż l,5m. Ogrodzenie cmentarza, w tym przypadku, spełnia swoją funkcję polegającą na fizycznym wydzieleniu tego terenu od działek sąsiednich i w związku z tym jest samodzielną budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 prawa budowlanego. Brak ustaleń w tym zakresie, a w szczególności nie wyjaśnienie dokładnego położenia ogrodzenia, jak również charakteru terenu, na którym jest zlokalizowane, narusza art. 7 i 77 k.p.a. w stopniu mającym niewątpliwy wpływ na rozstrzygnięcie. Sąd podziela także zawarty w skardze zarzut naruszenia zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej. Słusznie bowiem skarżący zarzuca, że uchylając decyzję Powiatowego Inspektora N. B. w [...] L. z dnia [...] r. organ odwoławczy stwierdził ,że podziela stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2006 r. sygn.. akt VII SA/Wa 855/06 i w związku z tym zalecił organowi I instancji ustalenie daty najwcześniejszego pochówku , bowiem od tej daty - w jego ocenie - należy liczyć rozbudowę cmentarza i w celu doprowadzenia tej rozbudowy do stanu zgodnego z prawem zastosować odpowiednie przepisy prawa budowlanego. Natomiast orzekając ponownie organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotem niniejszej sprawy nie był cmentarz, a pojedyncze groby, które nie stanowią obiektu budowlanego, a więc nie wymagają pozwolenia na budowę. Tak odmiennego stanowiska organ nie uzasadnił, a więc zasadny jest także zarzut naruszenia art. 107 par. 3 k.p.a. Podkreślenia wymaga fakt, że skarżący nigdy nie domagał się nakazania rozbiórki grobów usytuowanych na jego działce , lecz rozbiórki ogrodzenia i doprowadzenia samowolnej rozbudowy cmentarza do stanu zgodnego z prawem. Zatem organy administracji powinny rozstrzygnąć sprawę w zakresie wynikającym z wniosku. Tymczasem organ odwoławczy stwierdził, że roszczenia dotyczące nieprawidłowego usytuowania grobów, w których dokonano pochówków mogą być dochodzone wyłącznie przed sądami powszechnymi na drodze cywilnoprawnej , a ingerencja organów administracji budowlanej jest w tym zakresie wyłączona. Słusznie więc podnosi skarżący (powołując się na wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2002 r., sygn.. akt II SA/Łd 1832/98), że wytoczenie powództwa przed sądem powszechnym niezależnie od podstawy prawnej nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej. Ponownie rozpoznając sprawę organy nadzoru budowlanego uwzględnią uwagi przedstawione w niniejszym uzasadnieniu, w szczególności dokonają ustaleń co do ogrodzenia rozbudowanego cmentarza, a uzasadniając wydane orzeczenie będą miały na uwadze treść art. 107 par.3 k.p.a. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 par.2 ustawy .