II SA/Lu 197/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk Protokolant Referent stażysta Natalia Kopiś po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2019 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. M. na uchwałę Rady Miasta Łuków z dnia 30 stycznia 2019 r. Nr IV/26/2019 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Łuków w rejonie ulic Z. W., T. , N. , W., J. P. II, R. S., J. K., H. S. i S. Ż. postanawia odrzucić skargę. Rada Miasta podjęła w dniu [...] stycznia 2019 r. Uchwałę nr [...], zmieniającą uchwałę Rady Miasta nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. w rejonie ulic: Z. W., T. , N. , W., J. P. II, R. S., J. K., H. S., S. Ż. zmienioną uchwałą Rady Miasta z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. M. zarzucił uchwale naruszenie: 1.art. 14 ust. 5 w zw. z art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jej podjęcie pomimo niewykonania przez Burmistrza Miasta Ł. analizy dotyczącej zasadności dokonania zmiany tj. odstąpienia od sporządzenia planu dla ul. [...] i nieprzedłożenia jej Radzie Miasta oraz pomimo niewykonania przez Burmistrza przed podjęciem uchwały analizy stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta; 2.art. 14 ust. 4 w zw. z art. 27 powołanej ustawy poprzez jej podjęcie na wniosek Burmistrza Miasta Ł., pomimo tego, że wniosek nie zawierał uzasadnienia, a w szczególności nie zawierał analizy dotyczącej zasadności dokonania zmiany tj. odstąpienia od sporządzenia planu dla ul. [...] oraz analizy stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł.; 3 . art. 14 ust. 1 w zw. z art. 27 ustawy poprzez uniemożliwienie zmiany zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niezgodnych ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. i uniemożliwienie zabudowy należących do niego działek o nr [...] oraz nr [...] położonych przy ul. [...] w sposób zgodny z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł.; 4.art. 14 ust. 1 w zw. z art. 27 ustawy poprzez uniemożliwienie usunięcia zapisów w planie miejscowym dotyczących zakazu rozbiórki budynku tzw. dawnej elektrowni zlokalizowanego przy ul. [...], które to zapisy nie posiadają jakiejkolwiek podstawy prawnej i faktycznej i istotnie naruszają jego interes, stanowiąc przeszkodę do uzyskania pozwolenia na rozbiórkę budynku; 5.art. 14 ust. 1 w zw. z art. 27 ustawy poprzez uniemożliwienie usunięcia zapisów w planie miejscowym, które jako nie posiadające jakiejkolwiek podstawy ustawowej są obarczone wadą nieważności; 6.art. 14 ust. 1 w zw. z art. 27 ustawy poprzez dokonanie zmiany uchwały z dnia [...] sierpnia 2017 r. bez zmiany treści jej uzasadnienia, z którego jednoznacznie wynika, że teren objęty opracowaniem w dalszym ciągu obejmuje działkę nr [...] oraz części działki nr [...] położone przy ul. [...] wg załącznika graficznego nr [...]; 7.§ 51 Statutu Miasta ł. stanowiącego Załącznik do Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] lipca 2003 r. poprzez podjęcie uchwały, pomimo iż jej projekt nie zawierał niezbędnego uzasadnienia zawierającego argumenty wskazujące na potrzebę podjęcia uchwały oraz informację o skutkach finansowych jej realizacji i wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości. Odpowiadając na skargę Burmistrz Miasta Ł. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U z 2019 r. poz. 506) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. To zaś oznacza, że podmiotowość uczestnika tego postępowania jest kształtowana inaczej, niż w postępowaniu administracyjnym toczonym w trybie przepisów k.p.a., obejmując nie tylko istnienie interesu prawnego lub uprawnienia, ale także jego naruszenie. Skarżący musi zatem wykazać, iż w konkretnym przypadku istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną’’ sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie jego interes prawny lub uprawnienie albo jako indywidualnego podmiotu (np. jako właściciela) albo też jako członka określonej wspólnoty samorządowej (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r. III RN 42/02 OSNCP 2004/7/114), przy czym naruszenie to musi już obecnie, a nie w przyszłości powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień lub nałożenia obowiązków na skarżącego (por. wyrok NSA z 4 września 2001 r. II SA 1410/01, wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2002 r. IV SA 1221/01 Legalis). Powyższym zagadnieniem dwukrotnie zajmował się również Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., (sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84) i z dnia 16 września 2008 r. (sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121) podzielił stanowisko zgodnie z którym prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Podkreślono przy tym, że skarga wniesiona na podstawie ust. 101 ust. 1 o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, co oznacza, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej wniesienia. Składający skargę musi wskazać na normę materialnego prawa administracyjnego, z którego swój interes prawny wywodzi, przy tym nie mogą to być przepisy dotyczące zadań gminy (por: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 1 października 2013 r. I OSK 1209/13, 22 marca 2013r. I OSK 2236/12 i 12 marca 2013 r. I OSK 1761/12 opubl. w CBOSA ). W przekonaniu sądu sytuacja taka nie ma miejsca. Podkreślić przede wszystkim należy, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o jakiej mowa w art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U z 2018r. poz. 1945 ), czy też o zmianie takiej uchwały, jak w rozpoznawanej sprawie, określana jest jako uchwała intencyjna. Sprowadza się wyłącznie do wszczęcia procedury planistycznej i określenia zasięgu terytorialnego planu zagospodarowania przestrzennego. Konkretyzacja tych elementów następuje w dalszym etapie procedury planistycznej określonej w art. 17 i następnych wspomnianej ustawy. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu w żadnym razie nie może przesądzać o przeznaczeniu terenów, ani też parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy, gabarytów obiektów i wskaźników intensywności zabudowy, co stanowi domenę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W żadnym też razie nie stanowi o tym, przez kogo i jakim kosztem mają być realizowane jakiekolwiek inwestycje, na co wskazuje się w skardze. Nie ma też żadnych podstaw do akceptacji poglądu, zmierzającego do wykazania, że ogranicza lub uniemożliwia zabudowę określonych nieruchomości w sposób zgodny z wolą ich właścicieli. Jest traktowana w orzecznictwie sądów administracyjnych jako akt kierownictwa wewnętrznego i jako taka nie wiąże w stosunkach zewnętrznych, a nawet pośrednio nie kształtuje sytuacji prawno-planistycznej nieruchomości. Jest zatem aktem o innym charakterze prawnym, niż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, którego postanowienia mogą kształtować sposób wykonywania prawa własności nieruchomości na terenie nim objętym. Nie może zatem w przeciwieństwie do uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, naruszyć interesu prawnego właścicieli działek położonych na obszarze gminy ( tak też NSA w postanowieniach z dnia 17 lipca 2018r. II OSK 1828/19 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych i 26 czerwca 2019r. II OSK 1523/19 nie publ.) Z tych powodów nie sposób akceptować zarzutu skargi sprowadzającego się do zaniechania, zdaniem skarżącego, przeprowadzeni analizy odstąpienia od objęcia uchwałą ulicy [...] i zbadania przed podjęciem uchwały stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta. Wprawdzie zgodnie z art.14 ust.5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, to jak się podkreśla, dokonanie tych czynności nie podlega żadnym wymogom ustawowym, ani kontroli w zakresie legalności postępowania w sprawie uchwalenia planu ("Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne". Komentarz pod redakcją Zygmunta Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2018r. str. 165 ). Warto także przypomnieć, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, natomiast na etapie wszczęcia postępowania planistycznego nie dokonuje się "sporządzania planu miejscowego". Jak już wspomniano w uchwale otwierającej proces planistyczny, rada gminy wyłącznie komunikuje o wszczęciu postępowania oraz określa terytorialne granice przyszłych działań planistycznych. Żaden przepis więc nie wiąże rady gminy ustaleniami studium na etapie przystępowania do sporządzania planu ( wyrok NSA z dnia 13 września 2005 r. II OSK 74/05 Lex nr 207029). Kontrola ta przeprowadzana jest natomiast w dalszych czynnościach planistycznych. Z mocy art. 20 ustawy dokonuje się oceny zgodności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium, której rada gminy dokonuje w formie uchwały, podlegającej dalszej kontroli sądowej. Zauważyć także należy, że przystąpienie gminy do sporządzenia planu miejscowego co do zasady nie jest jej obowiązkiem, lecz jest elementem przysługującego gminie władztwa planistycznego. Z treści przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o samorządzie gminnym nie sposób wyprowadzić prawa do żądania przez mieszkańca gminy, bądź właściciela nieruchomości położonych na terenie gminy do podjęcia działań zmierzających do przeprowadzenia procedury sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, brak jest również stosownych ku temu instrumentów prawnych. W konsekwencji należy odmówić takiego uprawnienia w sytuacji, gdy co prawda gmina przystępuje do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednak jego zakres terytorialny nie obejmuje całego obszaru gminy, w tym nieruchomości osoby zainteresowanej. Stanowisko takie znalazło odzwierciedlenie m.in. w wyroku z dnia 8 kwietnia 2009 r. ( II OSK 1468/08 opubl. w CBOSA), w którym Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, że plan zagospodarowania przestrzennego może być uchwalony dla części obszaru gminy. Skoro zatem przyjąć, że po stronie właściciela nieruchomości położonej na obszarze gminy nie istnieje uprawnienie do skutecznego domagania się objęcia jego nieruchomości sporządzanym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to w rezultacie podmiot ten nie legitymuje się interesem prawnym ani uprawnieniem, który mógłby zostać naruszony podjęciem przez organ gminy uchwały skutkującej wyłączeniem danej nieruchomości spod prac polegających na sporządzeniu planu. O istnieniu interesu prawnego lub uprawnienia nie stanowi z pewnością argument, że wyłączenie nieruchomości z obszaru, dla którego ma zostać sporządzony plan zagospodarowania przestrzennego prowadzi do ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności, jak uważa skarżący. Również wobec przyjęcia, że nie stanowi naruszenia prawa sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jedynie dla części obszaru gminy, nieuprawnione jest przekonanie, iż wyłączenie działki skarżącego z obszaru objętego sporządzanym planem zagospodarowania przestrzennego stanowi nadużycie władztwa planistycznego. Podzielić przy tym należy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 18 maja 2010 r., ( II OSK 562/10 opubl. w CBOSA ), zgodnie z którym nie jest rzeczą sądu administracyjnego ocena, jakie były pobudki organu podejmującego zaskarżoną uchwałę, skoro jedynym kryterium badania aktu jest kryterium oceny zgodności aktu z przepisami prawa. Z tych względów na podstawie art. 58 § 1 pkt.5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2018r. poz. 1302 ) skargę należało odrzucić.