II SA/Lu 199/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński,, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Referent Julia Polak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi "[...] - Centrum" E. K., M. K. Spółka jawna na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia 17 stycznia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania A. F., A. J. i A spółki jawnej od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 10 maja 2010 r., znak: [...], nr [...], ustalającej jednorazową opłatę w wysokości 616 498,30 zł, którą obciążeni zostali byli współwłaściciele i użytkownicy wieczyści: A spółka jawna – w 1/3 części (205 499,43 zł), A. J. – w 1/3 części (205 499,43 zł), A. F. – w 1/3 części (205 499,43 zł), w związku ze wzrostem wartości nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...], położonych w [...], przy ul. [...], o łącznej powierzchni 12 121 m2, spowodowanym uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] – uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało, że Prezydent miasta [...] opisaną wyżej decyzję ustalił opłatę planistyczną z tytułu wzrostu wartości działek nr [...], położonych w [...], przy ul. [...], o łącznej powierzchni 12 121 m2. Organ pierwszej instancji wskazał, iż przed wejściem w życie uchwały Rady Miasta [...] nr [...] z dnia 17 marca 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] - część IV przedmiotowe działki położone były na obszarze nie objętym planem, a grunt wykorzystywany był jako teren parkingów i składów. Po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w/w działki przewidziane są pod: "AGc - tereny aktywności gospodarczej" z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod różnego rodzaju działalność gospodarczą, zaplecza techniczne oraz bazy i składy materiałowe z wykluczeniem realizacji uciążliwych obiektów produkcyjnych a także wszelkich obiektów kolidujących z sąsiedztwem terenów mieszkaniowych i terenów usług publicznych. Na terenach tych dopuszcza się lokalizację wielkokubaturowych obiektów handlowo-usługowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 pod warunkiem, że teren objęty jest odpowiednią strefą polityki przestrzennej oraz usług komercyjnych w tym stacji paliw. Organ podniósł również, iż przedmiotowe działki znajdują się w następujących strefach polityki przestrzennej: "Y2 - Strefa miejska", "X6 - Strefa lokalizacji obiektów handlowo-usługowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2", "SRiK2 - Strefa Rekultywacji i Kontynuacji Tradycji", "DW - Strefa Ochrony Dalekich Widoków Sylwety Miasta Historycznego". Do dnia 31 grudnia 2003 r. przeznaczenie przedmiotowych działek określone było w Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Obszaru Funkcjonalnego [...] Zespołu Miejskiego, zatwierdzonego uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w [...] Nr [...] z dnia 30 grudnia 1986 r. (stary plan), według którego działki położone były w obszarze oznaczonym symbolem "VA 65 PSB IV - przemysł metalowy oraz składy". Po wejściu w życie nowego planu miejscowego, a przed upływem 5 lat od dnia jego wejścia w życie, współwłaściciele i użytkownicy wieczyści zbyli omawiane działki. Na podstawie operatu szacunkowego z dnia 21 listopada 2009 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J. K. wyliczono, że wzrost wartości przedmiotowych działek wyniósł 2 054 994,34 zł, co przy zastosowaniu stawki opłaty planistycznej określonej w planie w wysokości 30%, uzasadniało ustalenie tej opłaty w wysokości 616 498,30 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylając decyzję organu pierwszej instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi podkreśliło, iż operat szacunkowy, w oparciu o który wydano tę decyzję, został negatywnie oceniony przez organizację rzeczoznawców majątkowych, w trybie określonym w art. 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Kolegium oznacza to, iż na tym etapie postępowania brak jest podstaw do ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem nowego planu miejscowego. Spółka jawna A z siedzibą w L. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższą decyzję Kolegium w części uchylającej decyzję organu pierwszej instancji ustalającą na rzecz tej Spółki opłatę planistyczną w wysokości 205 499,43 zł, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w tej części. Skarżąca Spółka podkreśliła, iż organ drugiej instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w złożonym przez nią odwołaniu. Kolegium uchyliło bowiem decyzję organu pierwszej instancji wyłącznie z powodu wadliwości operatu szacunkowego, który określał wzrost wartości nieruchomości, a nie oceniło zasadności zarzutów co do tego, czy doszło do zmiany przeznaczenia gruntów pomiędzy starym i nowym planem miejscowym, a także dotyczących interpretacji wydanych przez organ pierwszej instancji zaświadczeń o braku opłaty planistycznej, przedawnienia roszczeń w sprawie ustalenia opłaty planistycznej oraz prawidłowości określenia w decyzji terminu płatności opłaty z zastrzeżeniem odsetek. Tym samym Kolegium uchybiło zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i nie dochowało wymogów co do treści uzasadnienia decyzji wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. W myśl art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Roszczenia, o których mowa w art. 36 ust. 4, można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (ust. 4). W świetle ust. 11 powołanego artykułu w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji). Stosownie do art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 (ust. 3). Operat ten może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził (ust. 4). Zgodnie z art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie następujące zasady: 1) organizacja zawodowa wyznacza zespół oceniający w składzie co najmniej 2 rzeczoznawców majątkowych, 2) w ocenie nie mogą brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 k.p.a. lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności. Zaskarżoną decyzją – w części objętej skargą spółki jawnej A – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 10 maja 2010 r., znak: [...], nr [...], ustalającą skarżącej Spółce jednorazową opłatę w wysokości 205 499,43 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...], położonych w [...], przy ul. [...], o łącznej powierzchni 12 121 m2, w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Prawidłowe było stanowisko Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], które stwierdziło, iż z uwagi na wadliwość operatu szacunkowego brak było podstaw do ustalenia opłaty planistycznej w niniejszej sprawie w oparciu o ten dokument i wydało decyzję kasacyjną, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podstawę do ustalenia wartości tych nieruchomości przed i po zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowił operat szacunkowy z dnia 21 listopada 2009 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. K.. Operat ten został poddany ocenie, w trybie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez organizację rzeczoznawców majątkowych (Regionalne Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych w [...]). W wyniku dokonanej oceny, wskazana organizacja rzeczoznawców majątkowych w dniu 14 grudnia 2010 r. wydała opinię, w której stwierdziła, iż "opiniowany operat postał sporządzony w sposób naruszający przepisy prawa dotyczące wyceny nieruchomości określone w Dziale IV Rozdziału 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w szczególności art. 4 ust. 16, art. 153 ust. 1, art. 175 ust. 1) oraz, przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (w szczególności § 3 ust. 2, § 4 ust. 1 i 3, § 55 ust. 2 oraz § 56 ust. 1 pkt 1, 6, 7 i §56 ust. 4), a także Standardy Zawodowe Rzeczoznawców Majątkowych, do których rzeczoznawca zobowiązał się stosować.". Zdaniem Zespołu Opiniującego, opiniowany operat szacunkowy w obecnej formie, z uwagi na liczne uchybienia, nie może stanowić podstawy do ustalenia wzrostu wartości przedmiotowych nieruchomości. W związku z dostrzeżonymi przez Zespół Opiniujący uchybieniami operat szacunkowy sporządzony w dniu 21 listopada 2009 r. przez rzeczoznawcę majątkowego J. K. nie mógł stanowić podstawy ustalenia opłaty planistycznej w rozpoznawanej sprawie. Obowiązkiem organu odwoławczego w tej sytuacji było uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, gdyż brak prawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego oznacza, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Operat szacunkowy, jak wynika z art. 149, art. 150 ust. 5 i art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest bowiem wyłącznym dowodem wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wyrok NSA z dnia 3 marca 2010 r., II OSK 481/09, Lex nr 597629). Z tych względów rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji jest prawidłowe, a zarzuty podniesione w skardze nie mogą mieć wpływu na wynik sprawy. Fakt, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie w pełni odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. nie mógł mieć istotnego wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy, prawidłowo zakończonej decyzją kasacyjną wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wobec uchylenia zaskarżoną decyzją decyzji organu pierwszej instancji, sprawa zostanie rozpoznana ponownie w swoim całokształcie przez organ pierwszej instancji, który będzie zobowiązany odnieść się wyczerpująco w uzasadnieniu decyzji do wszystkich zarzutów strony skarżącej. Zgodnie bowiem z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odnosząc się do tych zarzutów podkreślić należy, iż są one nieuzasadnione. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 9 lutego 2010 r., P 58/08 (OTK seria A 2010, nr 2, poz. 9) orzekł, iż art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości (w "nowym" planie) zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 powołanej ustawy, jest niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. Omawiane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego zobowiązuje organy administracji publicznej, by przy orzekaniu w przedmiocie opłaty planistycznej, porównywały jaki status nadawał nieruchomości poprzednio obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w stosunku do jej przeznaczenia w nowym planie miejscowym. W razie braku tożsamości ustaleń poprzedniego i aktualnego planu dla danej nieruchomości badaniu będą podlegały przesłanki wyszczególnione w art. 37 ust. 1 ustawy, to jest faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem obecnego planu (wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 lutego 2010 r., IV SA/Wa 2050/09, Lex nr 592933). W rozpoznawanej sprawie jest bezspornym, iż w świetle zapisów "starego" planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w [...] Nr [...] z dnia 30 grudnia 1986 r., obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003 r., działki nr [...], w [...], przy ul. [...], znajdowały się na terenie oznaczonym symbolem "VA 65 PSB IV - przemysł metalowy oraz składy", zaś obecnie, w myśl postanowień "nowego" planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z dnia 17 marca 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] - część IV (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 99, poz. 1923), działki te położone są na obszarze oznaczonym symbolem "AGc - tereny aktywności gospodarczej" z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod różnego rodzaju działalność gospodarczą, zaplecza techniczne oraz bazy i składy materiałowe z wykluczeniem realizacji uciążliwych obiektów produkcyjnych a także wszelkich obiektów kolidujących z sąsiedztwem terenów mieszkaniowych i terenów usług publicznych. Zgodnie z tym planem na powyższym obszarze "dopuszcza się lokalizację wielkokubaturowych obiektów handlowo-usługowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 pod warunkiem, że teren objęty jest odpowiednią strefą polityki przestrzennej, oraz usług komercyjnych w tym stacji paliw" (§ 35 ust. 1 i ust. 3 pkt 1). Przedmiotowe działki znajdują się ponadto w strefach polityki przestrzennej: "Y2 - Strefa miejska" (§ 95), "X6 - Strefa lokalizacji obiektów handlowo-usługowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2" (§ 102), "SRiK2 - Strefa Rekultywacji i Kontynuacji Tradycji" (§ 90 i 91), "DW - Strefa Ochrony Dalekich Widoków Sylwety Miasta Historycznego" (§ 94). W toku postępowania w sprawie nie było również kwestionowane, że przed wejściem w życie uchwały Rady Miasta [...] nr [...] z dnia 17 marca 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] - część IV opisane działki położone były na obszarze nie objętym planem, a grunt wykorzystywany był jako teren parkingów i składów. Z powyższego wynika, iż na skutek uchwalenia nowego planu miejscowego zmieniło się przeznaczenie wskazanych nieruchomości, a faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem obecnego planu był odmienny od określonego w tym planie. Tym samym możliwy był wzrost wartości tych działek. Nie ulega także wątpliwości, że w dniu 11 stycznia 2007 r., a więc przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie nowego planu miejscowego, to jest 7 czerwca 2005 r., skarżąca Spółka na podstawie umowy przeniesienia prawa użytkowania wieczystego gruntów zbyła swoje udział wynoszące po 1/3 części w prawie użytkowania wieczystego działek nr ewid. [...], a na podstawie umowy sprzedaży zbyła swoje udziały wynoszące po 1/3 we własności działek nr ewid. [...], położonych w [...] przy ul. [...] (k. 1 akt adm. I inst.). Postępowanie administracyjne w sprawie zostało zaś wszczęte w dniu 28 marca 2008 r. (k. 2 akt adm. I inst.). Wskazać przy tym należy, iż jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 lutego 2011 r., II OSK 207/10 (Lex nr 753419) termin 5 lat (od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące), o którym mowa w art. 37 ust. 3 u.p.z.p., należy rozumieć jako termin przedawnienia roszczeń w znaczeniu cywilistycznym oraz jako maksymalny termin, w którym można wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (art. 36 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 4 u.p.z.p.), a nie jako termin ograniczający wydanie orzeczenia w sprawie. Termin ten został zachowany w niniejszej sprawie, a więc niezasadne są zarzuty skarżący dotyczące przedawnienia roszczenia w przedmiocie opłaty planistycznej. Ponadto niezasadny jest zarzut dotyczący wydanego przez Wydział Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta [...] w dniu 9 stycznia 2007 r. zaświadczenia, przedstawionego przez strony postępowania, jako dowód na okoliczność, iż skarżąca Spółka nie ma obowiązku zapłaty opłaty planistycznej. Zaświadczenie to, jak prawidłowo wyjaśnił organ pierwszej instancji stwierdzało jedynie, iż na dzień jego wydania, to jest 9 stycznia 2007 r., opłata planistyczna nie była ustalona w stosunku do A. F. Strony postępowania nie złożyły natomiast do akt sprawy zaświadczenia z dnia 9 stycznia 2007 r., o podobnej treści, dotyczącego A. J. Nie można zgodzić się również ze stanowiskiem skarżącej Spółki, iż organy orzekające w sprawie naruszyły art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ustalenie terminu uiszczania opłaty planistycznej oraz orzeczenia w sprawie odsetek za zwłokę, w sytuacji gdy przepisy te nie dają podstaw organowi administracji do wypowiadania się w przedmiotowych sprawach w drodze decyzji. Podkreślić należy, iż kwestionowane przez stronę skarżącą rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji organu pierwszej instancji ma jedynie charakter informacyjny. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż co do zasady decyzja organu pierwszej instancji nie podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania. Decyzja ta podlega natomiast wykonaniu z chwilą uzyskania przez nią waloru ostateczności. Od tego momentu wymagalne są więc obowiązki nakładane tą decyzję, w szczególności obowiązek uiszczenia opłaty planistycznej. Zamieszczenie w sentencji decyzji organu pierwszej instancji zwrotu, iż ustaloną opłatę należy uiścić jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna stanowi jedynie informację o sposobie wykonania decyzji i jest dla stron korzystne, gdyż umożliwia wykonanie decyzji w okresie późniejszym niż data, z jaką decyzja ta stała się ostateczna. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględniania skargi. Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.