II SA/Lu 20/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy WSA Marcin Małek (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 maja 2021 r. sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2020 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz M. M. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z [...] października 2020 r., Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia M. M. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. z [...] września 2020 r., nakładające na M. M. obowiązek przedłożenia dokumentów - na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w dniu [...] marca 2019 r. do organu pierwszej instancji wpłynęło pismo M. G. w sprawie legalności parkingu dla autokarów znajdującego się na działce przy ul. [...] w L.. Następnie w dniu [...] maja 2019 r. przeprowadzono kontrolę wskazanego terenu, w trakcie której ustalono, że cały teren działki nr ew. [...] jest utwardzony, częściowo nawierzchnią asfaltową, a częściowo tłuczniem porośniętym trawą. W trakcie kontroli na działce zaparkowane były trzy samochody ciężarowe. W odległości 5,2 m od utwardzenia asfaltowego znajduje się plac zabaw żłobka usytuowanego na sąsiedniej działce. Jednocześnie nie stwierdzono kanalizacji deszczowej ani urządzeń ochrony środowiska. Następnie organ pierwszej instancji wystąpił do odpowiednich podmiotów o przesłanie kopii decyzji zawierających pozwolenia na budowę dla przedmiotowego terenu, a następnie po przeanalizowaniu akt sprawy oraz zgromadzonych dokumentów postanowieniem z [...] września 2020 r. nałożył na właściciela działki – M. M. obowiązek przedłożenia: 1. zaświadczenia, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub decyzja o warunkach zabudowy dopuszczają lokalizację parkingu na tym terenie; 2. ekspertyzy technicznej parkingu dla autobusów i samochodów ciężarowych uwzględniającej obowiązujące wymagania techniczne i prawne; 3. oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Równocześnie organ wskazał, że powyższe dokumenty powinny zostać przedłożone w terminie do [...] grudnia 2020 r. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ wskazał, że zgromadzony materiał dowodowy pozwala na sformułowanie tezy, że na działce nr ew. [...] wykonano miejsca postojowe dla autobusów i samochodów ciężarowych, co zgodnie z art. 29 Prawa budowlanego wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, którego wydania nie udało się ustalić. Na tej podstawie organ stwierdził, że doszło do naruszenia art. 48 Prawa budowlanego. Jednocześnie pozyskane dowody wykazały, że sporne miejsca postojowe wykonano przed dniem [...] stycznia 1995 r. Z tego względu zaistniała konieczność zastosowania przepisów ustawy Prawo budowlane z [...] października 1974 r., której to art. 56 stanowił podstawę do wydania postanowienia mającego na celu uzupełnienie materiału dowodowego o niezbędne do wydania decyzji dokumenty. W zażaleniu na powyższe rozstrzygnięcie M. M. podniósł, że zostało ono oparte na błędnych wnioskach pracowników organu. Przedmiotowy teren nie spełnia powiem definicji parkingu. Plac nie posiada wyznaczonych miejsc do parkowania autobusów, nie ma żadnej infrastruktury (kanalizacja, oświetlenie) oraz nie jest wydzielony za pomocą krawężników bądź obrzeży. Ponadto teren stanowi prywatną własność odwołującego i wysuwanie zarzutów co do legalności parkowania autobusów leży ewentualnie po stronie Policji, a nie nadzoru budowlanego. Przywołanym na wstępie postanowieniem organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność wniesionego zażalenia. W uzasadnieniu organ ten wskazał, że postępowanie odwoławcze składa się z trzech faz: wstępnej, postępowania wyjaśniającego oraz wydania rozstrzygnięcia. W fazie wstępnej rola organu sprowadza się do oceny terminowości oraz dopuszczalności wniesionego zażalenia. Niedopuszczalność zażalenia może natomiast wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, bądź podmiotowym. Przyczyny przedmiotowe dotyczą przypadków braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadków wyłączenia przez przepisy możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji, która to sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na postanowienia wydane w toku postępowania stronie służy zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Z kolei postanowienie, na które nie przysługuje zażalenie, strona może zaskarżyć jedynie w odwołaniu od decyzji (art. 142 k.p.a.). Powyższe uregulowania oznaczają, że ustawodawca w sposób enumeratywny wymienił przypadki, kiedy na postanowienie wydane przez organ pierwszej instancji służy prawo wniesienia zażalenia. Zdaniem organu odwoławczego zażalenie przysługuje tylko wówczas, gdy wyraźnie wynika to z przepisu. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy stwierdził, że art. 56 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane, nie przewiduje możliwości zaskarżenia postanowienia nakładającego obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów. Z tego względu, wniesione zażalenie należy uznać za niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Jednocześnie organ dodał, że pomyłka organu pierwszej instancji polegająca na nieprawidłowym pouczeniu strony o możliwości wniesienia zażalenia, nie może skutkować jego dopuszczalnością, która to musi wynikać z przepisu prawa a nie woli organu. W skardze do tut. Sądu M. M. zarzuciła powyższemu postanowieniu naruszenie art. 134 w zw. z art. 103 i art. 81c Prawa budowlanego z 1994 r. - poprzez zastosowanie art. 56 Prawa budowlanego w 1974 r., gdy w istocie podstawa rozstrzygnięcia powinien być art. 81c Prawa budowlanego z 1994 r. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie wydanych w sprawie postanowień organów obu instancji i umorzenie postępowania oraz zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący powołując się na wyrok WSA w Warszawie z 6 maja 2020 r. podniósł, że jeżeli organy prowadzące postępowanie uznają, że dla wykazania chociażby tego, czy samowolnie wybudowany obiekt budowlany lub jego część powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane), niezbędne jest wykonanie określonej ekspertyzy technicznej, może zostać nałożony na uczestnika procesu budowlanego (odpowiednio: właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego) obowiązek jej przedłożenia, z tym że tego rodzaju działanie organu administracji swą podstawę prawną znajdować będzie w art. 81c ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, a nie w art. 56 ust. 1 ustawy z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. Skarżący podniósł również, że postępowanie jako bezprzedmiotowe powinno zostać umorzone. Nie można bowiem zgodzić się z twierdzeniem organu, że na przedmiotowej nieruchomości znajduje się parking dla pojazdów ciężarowych i autobusów. Nadto dodał, że właścicielem nieruchomości, kiedy wykonano prace było Przedsiębiorstwo S.-T. B. R., które jako Przedsiębiorstwo Państwowe było na mocy art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego z 1974 r. zwolnione z uzyskania pozwolenia na budowę, co potwierdza twierdzenia organu pierwszej instancji o braku jakiejkolwiek dokumentacji związanej z udzieleniem pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem - w ocenie Sądu - zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa. Na wstępie należy wyjaśnić, że Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 poz. 2325 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Poza brakiem udziału stron w tym trybie, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw w trybie zwykłym. W ramach tej kontroli, tak jak w każdym przypadku sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do zaskarżonych aktów lub czynności (art. 135 P.p.s.a.). Rozpocząć należy od wskazania, że podstawę materialnoprawną wydanego postanowienia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego m. L. stanowiły przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. nr 38 poz. 229 ze zm. - dalej w skrócie jako "Prawo budowlane z 1974 r."), a w szczególności art. 56 tej ustawy. Organ ten postanowieniem z [...] września 2020 r. nałożył bowiem na skarżącego obowiązek przedłożenia we wskazanym terminie szczegółowo wymienionych dokumentów. Ustalił bowiem, że na działce nr ew. [...] wykonano miejsca postojowe dla autobusów i samochodów ciężarowych w warunkach samowoli budowlanej pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r., zatem doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem wymaga wykorzystania przepisów ustawy z 1974 r., stosując art. 103 ust. 2 obowiązującej obecnie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Organ drugiej instancji, akceptując stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego uznał, że skoro postępowanie administracyjne powinno być prowadzone zgodnie z przepisami Prawa budowlanego z art. 1974 r., to podstawą do nałożenia obowiązku przedstawienia określonych dokumentów winna być regulacja zawarta w art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., a w konsekwencji na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność zażalenia złożonego przez skarżącego, albowiem ustawodawca nie przewidział możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie wydane w trybie art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Mianowicie jak stanowi art. 103 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r., do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. W myśl art. 103 ust. 2 cyt. ustawy, przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Dostrzec jednak należy, że norma z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. nakazuje stosowanie przepisów dotychczasowych tylko w sprawach, o jakich mowa w art. 48 tej ustawy, tj. sprawach rozbiórki obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Do pozostałych spraw z zakresu Prawa budowlanego zastosowanie mają natomiast przepisy aktualnie obowiązujące, tj. ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Analiza treści art. 103 ust. 2 Prawo budowlane z 1994 r., nakazuje przyjąć, że do obiektu budowlanego wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej przed dniem [...] stycznia 1995 r. odnosić można tylko tę regulację normatywną zawartą w ustawie Prawo budowlane z 1974 r., która odpowiada ściśle zakresowi unormowania art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. W piśmiennictwie trafnie wskazuje się, że do obiektu budowlanego wzniesionego bez pozwolenia na budowę aktualnie zastosowanie znaleźć mogą – w zależności od daty popełnienia samowoli budowlanej - trzy różne stany prawne (por. Z. Niewiadomski [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod. red. Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H.BECK, Warszawa 2013, s. 524). Poza przepisami art. 48 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w brzmieniu pierwotnym oraz przepisami art. 48 tej ustawy w brzmieniu aktualnie obowiązującym, będą to także przepisy art. 37 ustawy z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. Jeżeli zatem organy prowadzące postępowanie uznają, że niezbędne jest wykonanie określonej ekspertyzy technicznej w celu wykazania, czy samowolnie wybudowany obiekt budowlany lub jego część powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, może wówczas zostać nałożony na uczestnika procesu budowlanego (właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego) obowiązek jej przedłożenia, przy czym tego rodzaju działanie organu administracji swą podstawę prawną znajdować będzie w art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., a nie w art. 56 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Przepis art. 56 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., na którym oparł się organ pierwszej instancji zamieszczony został w Rozdziale 10 tej ustawy, zatytułowanym "Zadania organów administracji państwowej", regulującym prawa i obowiązki organów, w tym możliwość żądania od inwestora udostępnienia dokumentów związanych z prowadzeniem robót, przekazaniem obiektu budowlanego do użytku lub utrzymaniem obiektu, opracowania instrukcji eksploatacyjnej dla obiektu lub jego części, dostarczenia technicznych ekspertyz dotyczących projektu, materiałów, robót, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Był to więc również przepis umożliwiający zebranie materiału dowodowego. Nie mniej jednak, procesowo rzecz ujmując, usytuowanie komentowanego przepisu w systematyce ustawy Prawo budowlane z 1974 r. świadczy o jego odrębnym i ogólnym charakterze, a zatem nie mającym związku z usuwaniem skutków samowoli budowlanej prowadzonej po wejściu w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r., która zawiera odpowiednią regulację w art. 81c ust. 3, umożliwiającą stronom postępowania kwestionowanie postanowień nakładających obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ekspertyz stanu technicznego obiektu budowlanego. Przedstawiony pogląd znajduje potwierdzenie również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wskazuje się, że z art. 103 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. nie wynika uprawnienie dla organów nadzoru budowlanego do podejmowania działań kontrolnych i nadzorczych w oparciu o regulację ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Tym samym organy te nie mogą wyprowadzać swoich kompetencji z ustawy nieobowiązującej w dacie podejmowania tego typu działań (por. wyroki NSA z 3 marca 2011 r., II OSK 400/10, LEX nr 1080268 oraz z 8 maja 2009 r., II OSK 737/08, LEX nr 574710). W powołanych orzeczeniach zaznaczono, że wykonując zadania kontrolne bądź nadzorcze organy nadzoru budowlanego winny działać w oparciu o przepisy aktualnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Zadania te określone zostały w art. 81 tej ustawy, zaś kompetencje kontrolne organów, umożliwiające wykonywanie im niniejszych zadań uregulowane zostały w art. 81a i art. 81c ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Zatem wykonując zadania kontrolne i nadzorcze organ nadzoru budowlanego nie może działać na podstawie nieobowiązującej już ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Z przedstawionych względów Sąd doszedł do przekonania, że błędna wykładnia dokonana przez organy obu instancji przepisu art. 103 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. doprowadziła do wydania wadliwego rozstrzygnięcia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego m. L., bo opartego o błędną podstawę prawną i w konsekwencji - do wydania przez L. Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżonego postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji. Tymczasem to, że w postanowieniu organu pierwszej instancji wskazana została wadliwa podstawa prawna nałożenia tego rodzaju obowiązku nie może wpływać na odebranie stronie postępowania uprawnienia do zaskarżenia rozstrzygnięcia, z którym się nie zgadza. Warunkiem skuteczności złożenia zażalenia jest to, czy przepis stanowiący rzeczywistą podstawę prawną działania organu administracji dopuszcza zaskarżenie wydanego przez ten organ aktu. Możliwość zaskarżenia postanowień wydawanych przez organy nadzoru budowlanego o nałożeniu obowiązku dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz w drodze zażalenia dopuszcza ustawodawca w art. 81c ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Z tego względu postanowienie organu pierwszej instancji powinno było stać się przedmiotem kontroli organu drugiej instancji w trybie art. 144 w zw. z art. 127 i nast. k.p.a. Ponieważ jednak do takiej kontroli nie doszło, a organ na podstawie art. 134 k.p.a. uznał, że zażalenie na postanowienie wydane w pierwszej instancji jest niedopuszczalne, koniecznym stało się wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania Sąd wydał w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800). Na zasądzoną od organu odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę składa się wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika w osobie adwokata (480 zł) oraz opłata skarbowa od dokumentu pełnomocnictwa (17 zł). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ drugiej instancji uwzględni powyżej przedstawioną ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, w szczególności dokona kontroli instancyjnej postanowienia organu pierwszej instancji z dnia [...] września 2020 r. w świetle art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r.