II SA/Lu 200/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca),, Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi T. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [..] nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia [...] nr [...] Decyzją z dnia [...] stycznia 2018r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania T. Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 201 lx., poz. 1257), dalej "k.p.a." i art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z2017r., poz. 1952), dalej "u.ś.r." - utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy Z. przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. z dnia [...] listopada 2017r., nr [...] o odmowie przyznania T. Ł. świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu organy obu instancji wyjaśniły, że przyznanie świadczenia nie było możliwe, gdyż nie zachodzą przesłanki z art. 17 ust. 1 b oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a u.ś.r. Z pierwszego przepisu wynika, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje tylko wtedy, gdy niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Z kolei drugi ze wskazanych przez organ przepisów tj. art. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W niniejszej sprawie T. Ł. domagała się przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad mężem L. Ł., który legitymuje się orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS uznającym go za trwale i całkowicie niezdolnego do pracy oraz niezdolnego do samodzielnej egzystencji do [...] grudnia 2017r. W orzeczeniu tym wskazano jednocześnie, że niezdolność do samodzielnej egzystencji powstała [...] grudnia 2015 r. tj. w wieku 59 lat, a zatem później, niż przewiduje to przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. Ponadto L. Ł. pozostaje w związku małżeńskim, a jego żona nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, a więc nie zachodzą również przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że wprawdzie Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (Dz.U. 2014, poz. 1443) orzekł o niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., to jednak nie zmieniło to sytuacji prawnej strony skarżącej, gdyż konieczne są w tym karesie rozwiązania ustawowe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie T. Ł. domagała się uchylenia powyższych decyzji, zarzucając, że są one dla niej niesprawiedliwe i krzywdzące. Wskazała, że mąż jest niepełnosprawny w znacznym stopniu od 22 lat i wymaga stałej, codziennej opieki inne osoby, zwłaszcza, ze jego stan zdrowia pogorszył się i skarżąca musiała zrezygnować z pracy w celu sprawowania nad nim opieki. Podniosła, że w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. wiele osób otrzymało świadczenie pielęgnacyjne, pomimo że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała w późniejszym wieku, dlatego zdaniem skarżącej, organy w niniejszej sprawie powinny ten wyrok respektować i przyznać jej świadczenia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 17 ust. 1b i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Zgodnie z art. 17 ust. 1b w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeśli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia ( pkt 1) lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później, niż do ukończenia 25 roku życia. Bezspornie mąż skarżącej orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] grudnia 2015 r. (k.1 akt admin.) został zaliczony od tego dnia za trwale całkowicie niezdolnego do pracy i niezdolnego do samodzielnej egzystencji. W tej dacie miał on 59 lat, a więc jasne jest, że jego niepełnosprawność powstała po okresach wskazanych w przytoczonym wyżej przepisie. Rację ma natomiast skarżąca, że rozstrzygnięcie sprawy nie mogło nastąpić bez uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014r. ( K 38/13 ). Trybunał stwierdził wówczas, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Z uzasadnienia wyroku wynika, że osoby, które rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad najbliższą osobą niepełnosprawną tworzą, co do zasady grupę podmiotów podobnych ubiegających się o świadczenie pielęgnacyjne. W ramach tak wyznaczonej grupy dopuszczalne jest jednak odmienne traktowanie tych osób, które sprawują opiekę nad niepełnosprawnymi dziećmi. Konstytucja zapewnia bowiem szczególną opieką nad dziećmi ze strony władz publicznych (art. 68 ust. 3 w związku z art. 72 ust. 2). Zdaniem Trybunału przesłanka wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, stanowiąca warunek przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, powoduje jednak zróżnicowanie sytuacji prawnej także w gronie opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Takie zróżnicowanie w wersji przyjętej przez ustawodawcę nie ma konstytucyjnego uzasadnienia. Ustawodawca powinien w jednakowy sposób uregulować prawo do świadczenia pielęgnacyjnego opiekunów osób niepełnosprawnych, które nie są dziećmi. W ocenie Trybunału Konstytucja nie stwarza bowiem podstaw różnicowania sytuacji prawnej podmiotów należących do tej grupy. Mogłoby być one uznane za uzasadnione tylko, gdyby opierało się na obiektywnych kryteriach odnoszących się do oceny całokształtu sytuacji materialnej osoby niepełnosprawnej. Jednocześnie Trybunał stwierdził, że skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest, ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r. ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Na tle tej tezy w orzecznictwie wykreowano pogląd, zgodnie z którym jest ona elementem rozstrzygnięcia, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że na skutek wyroku nie ma miejsca zmiana sytuacji prawnej osoby ubiegającej się o świadczenie (tak NSA w wyrokach z dnia 10 lutego 2015 r. I OSK 2926/14 i 15 października 2015 r. I OSK 519/14 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), który zdają się podzielać organy w niniejszej sprawie - jednak obecnie podgląd ten jest odosobniony. Aktualnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się uwagę, że zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, zaś art. 190 ust. 3 Konstytucji stanowi, że wchodzą one w życie z dniem ogłoszenia, o ile Trybunał nie określi innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Stosownie natomiast do art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. W powołanym wyżej wyroku Trybunał nie skorzystał z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji możliwości odroczenia utraty mocy obowiązującej wspomnianego art. 17 ust. 1b u.ś.r. Wyrok został opublikowany w Dzienniku Ustaw z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443, zatem wszedł w życie w tym właśnie dniu. Wobec tego uznać należy, że wydanie w sprawie orzeczeń w oparciu o art. 17 ust. 1b u.ś.r. w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP tego przepisu w określonym w nim zakresie, nie znajduje uzasadnienia. W konsekwencji "Sądy są związane orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego w zakresie stwierdzenia przez Trybunał niekonstytucyjności przepisu prawa, dlatego nie mogą się uchylić od tego związania przez wzgląd na jakiekolwiek treści zawarte w uzasadnieniu takiego orzeczenia. Uzasadnienie nie stanowi bowiem treści rozstrzygnięcia, jak również nie zastępuje go. Zawiera jedynie argumentację mającą przemawiać za wydanym rozstrzygnięciem, dlatego brak jest podstaw prawnych do uznania, aby stanowiło w jakimkolwiek zakresie uzupełnienie rozstrzygnięcia. Wskazanie przez ustrojodawcę w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP na wzruszanie prawomocnego orzeczenia sądowego oraz ostatecznej decyzji administracyjnej, wydanych na podstawie przepisu uznanego następnie przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją RP powoduje, że nie jest dopuszczalne wydanie orzeczenia sądowego oraz decyzji administracyjnej po wejściu w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, na podstawie przepisu w takim jego kształcie normatywnym, który Trybunał uznał za niezgodny z Konstytucją RP. Jeżeli Trybunał Konstytucyjny uznał art. 17 ust. 1b u.ś.r. za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, to znaczy, że od dnia 23 października 2014 r., w którym weszło w życie omawiane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, powołany art. 17 ust. 1b nie może być stosowany w dotychczasowym kształcie swojej treści zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny" (zob. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2017 r., I OSK 1079/17; a także NSA z 11 lipca 2017 r., I OSK 1600/16; NSA z 2 czerwca 2017 r., I OSK 108/17). W świetle powyższego stwierdzić należy, że organy pomijając treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 wadliwie zinterpretowały art. 17 ust. 1 b u.ś.r. i na tej podstawie odmówiły skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Błędnie również organy uznały, że skarżącej nie może być przyznane takie świadczenie z tego względu, że jako żona osoby wymagającej opieki (męża) nie została ona zaliczona do osób całkowicie niezdolnych do pracy, a więc że zachodzą w sprawie przeszkody do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego wskazane w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a. u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem – świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W orzecznictwie akcentuje się, by dokonywać wykładni celowościowej tego przepisu tj. łącznie z przepisem art. 17 ust. 1 u.ś.r., który przewiduje, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W związku z tym, w orzecznictwie przyjmuje się, że małżonek należy do kręgu osób na których ciąży powinność o cechach obowiązku alimentacyjnego, z istnieniem którego łączy się prawo do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Przyjęcie bowiem, tak jak to uczyniły organy w niniejszej sprawie, literalnej wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. jest nie do pogodzenia z założeniem o racjonalności ustawodawcy, gdyż niweczyłaby możliwość przyznania świadczenia w odniesieniu do osób pozostających w związku małżeńskim, nad którymi opiekę sprawują małżonkowie, pomimo że na małżonku ciąży względem jego małżonka obowiązek alimentacyjny, który wyprzedza obowiązek krewnych małżonka wymagającego opieki. Co więcej, prowadziłaby do nieakceptowalnego wniosku, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym małżonkiem przysługiwałoby wyłącznie współmałżonkowi, który sam legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czyli takiemu który nie może sprawować faktycznej opieki z uwagi na swoją własną niepełnosprawność i który sam wymaga opieki. Powyższe stanowisko uzyskało również aprobatę w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (por. postanowienie z dnia 1 czerwca 2010 r. sygn. akt P 38/09) jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z dnia: 9 stycznia 2013 r., I OSK 1196/12; 13 lutego 2013 r., I OSK 1526/12; 20 września 2013 r., I OSK 2796/12; 15 lipca 2014 r., I OSK 644/13; 19 listopada 2014 r., I OSK 1895/13 czy z 28 listopada 2014 r., I OSK 1158/13). W orzeczeniach tych podkreśla się, że taka wykładnia pozostaje w zgodzie z art. 18 Konstytucji RP, tj. z zasadą ochrony i opieki nad rodziną ze strony państwa oraz art. 71 Konstytucji RP. W konsekwencji stwierdzić należy, że "Negatywna przesłanka w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., rozumiana w sposób bezwzględny, wywołuje daleko idące negatywne konsekwencje dla rodziny i małżeństwa. Otóż, gdy stan zdrowia obydwojga małżonków powoduje, że nie są oni w stanie być dla siebie wzajemnie wsparciem, pozostali członkowie rodziny, którzy chcą - a jednocześnie mają również obowiązek - sprawować nad nimi opiekę, nie mogą uzyskać świadczenia, które uzyskaliby, gdyby taki związek małżeński nie istniał. Tak rozumiany przepis oznacza pewnego rodzaju sankcję dla osób pozostających w związku małżeńskim i w konsekwencji taka wykładnia nie może się ostać w świetle art. 18 Konstytucji RP. Zatem osoby pozostające w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi na wiek lub stan zdrowia nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, powinny być traktowane jednakowo, jak osoby, które w związku małżeńskim nie pozostają. Obydwie bowiem kategorie osób w jednakowym stopniu wymagać będą opieki osób trzecich" (zob. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2015 r., I OSK 1200/14). Z tych względów, wobec dokonania przez organy obu instancji w niniejszej sprawie błędnej wykładni przepisów art. 17 ust. 1b i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a. u.ś.r., Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - uchylił decyzje organów obu instancji. Rozpatrując sprawę ponownie, organ uwzględni wykładnię powyższych przepisów przedstawioną przez Sąd.