II SA/Lu 21/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędzia NSA Witold Falczyński,, Protokolant Asystent sędziego Rafał Ostrowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 marca 2007 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Wojewody z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz K. J. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Wojewoda, po rozpoznaniu odwołania Burmistrza, uchylił w całości decyzję Starosty z dnia [...] kwietnia 2005 r., znak: [...] orzekającą zwrot na rzecz K.J. nieruchomości o pow. 81 m2, oznaczonej nr ewid. 2063/1,położonej w P. oraz odmówił zwrotu na rzecz K.J. przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda wyjaśnił, iż w wyniku postępowania parcelacyjnego przeprowadzonego na podstawie uchwały Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] czerwca 1973 r. nr [...], wydanej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (tekst jedn. Dz.U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216 ze zm.) przejęto na rzecz Skarbu Państwa grunt o pow. 780 m2, oznaczony jako działka 717/3, stanowiący własność K.J. W związku z przejęciem gruntu otrzymała ona należne odszkodowanie, ustalone decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] października 1973 r., nr [...] Parcelacją objęto większy teren o obszarze 1 ha 44 ary 81 m2, w skład którego wchodziła przedmiotowa działka. Część tej działki, o pow. 81 m2, weszła w skład drogi oznaczonej jako działka nr ewid. 2063. Z wnioskiem o zwrot działki nr ewid. 2063/1, o pow. 81 m2, położonej w P., wystąpiła K.J. podnosząc, że przedmiotowy grunt nie został wykorzystany na cel wywłaszczenia i jest użytkowany rolniczo od daty przejęcia go na własność Skarbu Państwa. Organ pierwszej instancji powołaną wyżej decyzją z dnia [...]kwietnia 2005 r., znak: [...] orzekł o zwrocie K.J. przedmiotowej nieruchomości. Organ ten ustalił w toku postępowania, iż na spornym gruncie o pow. 81 m2, wchodzącym w skład dawnej działki nr ewid. 2063, która stanowi drogę polną, nie prowadzono i nie prowadzi się jakichkolwiek działań inwestycyjnych związanych z budową ulicy. W ocenie Starosty, brak było również podstaw, by uznać przedmiotową drogę za dojazd do cmentarza żydowskiego. W tej sytuacji organ stwierdził, iż na podstawie art. 137 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), wobec niewykorzystania w całości na cel wywłaszczenia nieruchomości przejętej przez Skarb Państwa, pozostała jej część podlega zwrotowi na rzecz wnioskodawczyni. Wojewoda decyzją z dnia [...] lipca 2005 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza, uchylił powyższą decyzję w całości oraz odmówił zwrotu na rzecz K.J. działki nr ewid. 2063/1, o pow. 81 m2, położonej w P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi K.J., wyrokiem z dnia 19 października 2005 r., sygn. akt II SA/Lu 735/05, uchylił powyższą decyzję Wojewody. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że przy ponownym rozstrzyganiu sprawy organ przeprowadzi postępowanie zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 15 w zw. z art. 138, art. 7, art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewoda decyzją z dnia [...] przekazal organowi do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi K.J. wyrokiem z dnia 28 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Lu 406/06, uchylił powyższą decyzję Wojewody. Sąd wskazał w uzasadnieniu orzeczenia, iż organ ponownie rozpoznając sprawę oceni, czy postępowanie wyjaśniające wymaga przeprowadzenia w całości, czy w części (a jeżeli tak, to w jakiej części), ewentualnie dokona oceny prawnej przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego. Następnie organ odwoławczy, decyzją z dnia [...]listopada 2006 r., znak: [...], uchylił w całości powołaną wyżej decyzję Starosty z dnia [...] kwietnia 2005 r. oraz odmówił zwrotu na rzecz K.J. przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda zgodził się wprawdzie ze stanowiskiem organu pierwszej instancji w zakresie, w jakim stwierdził on, iż działka nr ewid. 2063/1 nie jest zagospodarowana w sposób zgodny z celem wywłaszczenia, a tym samym spełnione zostały przesłanki zwrotu nieruchomości wywłaszczonej na podstawie art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 o gospodarce nieruchomościami. Jednakże zdaniem organu odwoławczego, nieruchomość ta nie podlega zwrotowi na rzecz wnioskodawczyni, ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie ziściła się przesłanka zwrotu nieruchomości określona w art. 137 ust. 2 powołanej ustawy. Przedmiotowa działka jest bowiem częścią drogi gminnej, która zabezpiecza dojazd do działek rolniczych oraz dojazd do cmentarza żydowskiego i nie może być – zgodnie z opinią wydaną przez Urząd Miasta– samodzielnie zagospodarowana przez wnioskodawczynię. Ponadto K.J. nie jest właścicielką ani posiadaczką żadnej nieruchomości sąsiedniej. Organ wyjaśnił również, że działka o nr ewid. 2063/1 przylega do działki rolniczej będącej własnością T.J., który zajął samowolnie tę działkę oraz działkę nr ewid. 2063/2 (przylegającą do posesji stanowiącej współwłasność jego oraz R.J.). Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożyła K.J., domagając się uchylenia jej w całości. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji rażące naruszenie art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zasad postępowania administracyjnego: prawdy obiektywnej, praworządności, ochrony słusznego interesu strony, art. 77 i art. 84 k.p.a. W jej ocenie, organ odwoławczy uchybił również wyrokom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 października 2005 r., sygn. akt II SA/Lu 735/05 oraz z dnia 28 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Lu 406/06. Zdaniem strony skarżącej, zaskarżona decyzja pozostaje w sprzeczności z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, zaś brak wydania merytorycznego orzeczenia w ustawowym terminie, zagraża uprawnieniom skarżącej. Postępowanie w sprawie – w przeciwieństwie do postępowania przed organem pierwszej instancji – nie zostało przeprowadzone przez Wojewodę wnikliwie i prawidłowo. Skarżąca nie zgadza się ze stwierdzeniem Wojewody, iż przedmiotowa działka nie może być przez nią zagospodarowana, ponieważ nabyciem tej działki jest zainteresowany jej pełnomocnik, R.J. Podkreśla ona także, iż wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, działka nr 2063 do chwili obecnej nie posiada uregulowanego stanu prawnego, przez co nie jest drogą gminną. Ponadto organ drugiej instancji pominął całkowicie okoliczność udowodnioną przez Starostę, iż zwrot działki nr 2063/1 w żaden sposób nie ogranicza ani nie pozbawia dojazdu do innych nieruchomości, w szczególności zaś do cmentarza żydowskiego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje kontrolę w zakresie zgodności zaskarżonej decyzji z obowiązującym prawem, do czego uprawniony jest w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Sąd ten nie jest przy tym, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także w zakresie nie objętym zarzutami skargi. Zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, a zatem skargę zmierzającą do uchylenia tejże decyzji należy uznać za zasadną. Zaskarżoną decyzją Wojewoda uchylił decyzję Starosty z dnia [...] kwietnia 2005 r. orzekającą o zwrocie na rzecz K.J. działki gruntu o powierzchni 81 m2 oznaczonej nr ewid. 2063/1, położonej w P. i orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości. Jako podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia Wojewoda przyjął art. 137 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Przepis art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część, jeżeli istnieje możliwość jej zagospodarowania zgodnie z planem miejscowym obowiązującym w dniu złożenia wniosku o zwrot, a w przypadku braku planu miejscowego, zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo jeżeli przylega do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot. Wojewoda przyjął w zaskarżonej decyzji, że przedmiotowa działka o obecnym nr ewid. 2063/1 o powierzchni 80 m2, stanowiąca część wywłaszczonej nieruchomości nr ewid. 717/3 o powierzchni 780 m2, nie może podlegać zwrotowi z tej przyczyny, że nie istnieje możliwość jej zagospodarowania zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a nie przylega ona do nieruchomości stanowiącej własność wnioskodawczyni. Takie stanowisko organu odwoławczego należy uznać za co najmniej przedwczesne. Uznając, że istnieje negatywna przesłanka zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, określona w art. 137 ust. 2 powołanej ustawy w postaci braku możliwości jej zagospodarowania zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dniu złożenia wniosku o zwrot, organ odwoławczy nie przeprowadził postępowania dowodowego, którego wynik i ocena uprawniałyby organ orzekający do takiego stwierdzenia, a tym samym naruszył wymogi określone w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Skarżąca wystąpiła z wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości w dniu 5 września 2000 r. (k. 1 akt administracyjnych). W aktach sprawy brak jest tekstu i rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie przedmiotowej nieruchomości, w dacie złożenia wniosku. Z analizy akt administracyjnych nie wynika, by organy orzekające z planem takim zapoznawały się i analizowały jego ustalenia w odniesieniu do przedmiotowej działki. Organ odwoławczy oparł się na wyłącznie na pisemnej opinii Urzędu Miasta w P. z dnia 11 kwietnia 2002 r. stwierdzającej m. in., "...że zgodnie z aktualnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego Ośrodka Gminnego i osiedla K., zatwierdzonym uchwałą Nr XXXI/222/2001 Rady Miejskiej oraz ewidencją gruntów, działka Nr 2063 będąca własnością Skarbu Państwa stanowi drogę..."(k. 73 akt administracyjnych). Po pierwsze w piśmie tym jest mowa o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej z bliżej nieokreślonej daty, ale podjętą w 2001 roku, tj. w roku następnym po złożeniu wniosku o zwrot nieruchomości. Po wtóre zaś okoliczność istnienia bądź braku możliwości zagospodarowania nieruchomości zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego winna być wyjaśniona w oparciu o treść tego miejscowego prawa, jakim jest plan, a nie wywiedziona wyłącznie z treści pisma Burmistrza Miasta , będącego stroną postępowania administracyjnego, której interesy pozostają w sprzeczności z żądaniem wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Niezależnie od powyższego należy zwrócić uwagę, że stanowiący podstawę prawną zaskarżonej decyzji art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami może mieć zastosowanie wtedy, i tylko wtedy, gdy organ rozstrzygający sprawę przyjmie bezwarunkowe zaistnienie przesłanki określonej w ust. 1 pkt 2 tego przepisu, tj. faktu, że pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje na brak jednoznacznego stanowiska organu odwoławczego w kwestii zrealizowania na przedmiotowej nieruchomości celu wywłaszczenia. Organ ten w uzasadnieniu decyzji używa zarówno sformułowania, że "...można zgodzić się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, co do stanu faktycznego, tj. nie zagospodarowania działki nr 2063/1 zgodnie z celem wywłaszczenia...", jak również wywodzi, że "...oględziny dokonane przez organ odwoławczy w dniu 16 listopada 2006 r. wykazały, ze działka nr 2063 jest drogą polną, nieutwardzoną...", po czym stwierdza, że "...działka nr 2063/1 jest częścią drogi gminnej nr 2063, która zabezpiecza dojazd do działek rolniczych oraz dojazd do cmentarza żydowskiego". Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada kryteriom właściwego uzasadnienia określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Wywody zawarte w tym uzasadnieniu są ze sobą wewnętrznie sprzeczne i niekonsekwentne, a tym samym nie pozwalają na jednoznaczne wnioskowanie, co do ustalonego przez organ odwoławczy stanu faktycznego sprawy, który powinien stanowić podstawę do zastosowania określonej normy prawa materialnego. Rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji nie koresponduje z jej uzasadnieniem faktycznym i prawnym. Wojewoda rozstrzygając po raz kolejny odwołanie od decyzji Starosty z dnia [...] kwietnia 2005 r. Nr [...] nie uczynił zadość wytycznym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zawartym w uzasadnieniach wyroków z dnia 19 października 2005 r., sygn. akt II SA/Lu 735/05 oraz z dnia 28 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Lu 406/06, którymi był związany w świetle art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.