II SA/Lu 213/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z 5 lutego 2025 r., znak: SKO.41/4096/OS/2024 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta Miasta Puławy z 26 września 2024 r., znak: NS/703-D/8195/2024. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie (dalej: Kolegium, organ odwoławczy) zaskarżonym postanowieniem z 5 lutego 2025 r., znak: SKO.41/4096/OS/2024, utrzymało w mocy postanowienie Prezydent Miasta P. (dalej: organ I instancji) z 26 września 2024 r., znak: NS/703-D/8195/2024, o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie związanej z wnioskiem M. S. (dalej: skarżący) z 3 sierpnia 2024 r. Jak wynika z ustaleń organów administracji, pismem z 3 sierpnia 2024 r. skarżący złożył do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. wniosek "o zaprzestanie naliczania odsetek od zadłużenia". W piśmie tym skarżący wskazał, że z uwagi na to, że spłaca dług alimentacyjny, od którego wciąż naliczane są odsetki, nie jest w stanie pokryć kosztów swojego utrzymania. Do wniosku dołączył przelewy potwierdzające jego pomoc finansową dla matki, stan zadłużenia oraz zestawienie naliczonych odsetek od dłużników z tytułu wypłaty funduszu alimentacyjnego. Skarżący wskazał również, że mogło dojść do podwójnego naliczania należności ze względu na fakt, że został wcześniej złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego w J., realizowany przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w J.. Odmawiając wszczęcia postępowania w związku z powyższym wnioskiem organ pierwszej instancji m.in. wskazał, że ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie reguluje kwestii zaprzestania naliczania odsetek od wypłacanych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, co oznacza, że brak jest podstawy prawnej do rozpatrzenia wniosku. Utrzymując w mocy to postanowienie organ odwoławczy wskazał na treść art. 27 ust. 1 i ust. la ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, zgodnie z którym dłużnik alimentacyjny jest obowiązany do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie. Odsetki są naliczane od pierwszego dnia następującego po dniu wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego, do dnia spłaty. Kolegium podniosło, że o ile art. 30 ust. 2 tej ustawy daje możliwość - na wniosek dłużnika alimentacyjnego - umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczenia termin płatności albo rozłożenia na raty, przy uwzględnieniu sytuacji dochodowej i rodzinnej, to przepisy ustawy nie zawierają unormowań pozwalających na zaprzestanie naliczania odsetek od wypłacanych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W związku z tym organ odwoławczy uznał, że z uwagi na brak podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia złożonego przez stronę wniosku, postanowienie organu pierwszej instancji nie narusza prawa. M. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższe postanowienie Kolegium, w której zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego: a) art. 27 ust. 1 i 1a ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w związku z art. 8 k.p.a., poprzez wydanie przez organy I i II instancji decyzji odmownych w zakresie wszczęcia postępowania, pomimo zaistnienia przesłanek uzasadniających rozpatrzenie wniosku skarżącego o zaprzestanie naliczania odsetek od wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego w kontekście jego szczególnej sytuacji życiowej i finansowej, b) art. 2 pkt 7 w zw. z art. 30 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, poprzez niezastosowanie przepisów regulujących umorzenie należności, w tym odsetek wobec dłużnika alimentacyjnego, w sytuacji, gdy zachodzą przesłanki określone w ustawie, a tym samym bezpodstawnej odmowie wszczęcia postępowania w tej sprawie. 2. naruszenie przepisów postępowania: a) art. 61a § 1 k.p.a. - poprzez odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego pomimo spełnienia przez skarżącego wszystkich wymogów formalnych, a tym samym naruszenie jego praw procesowych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, b) art. 9 i 11 k.p.a. - poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek odmowy wszczęcia postępowania przez organ I instancji, które następnie zostały podtrzymane przez organ II instancji, c) art. 7 k.p.a. - poprzez naruszenie zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, zwłaszcza naruszenia ostatniego członu tej zasady. Organ administracji powinien rozważyć obie te kategorie bez możliwości poprzestania tylko na jednej z nich. Organ prowadzący postępowanie powinien zweryfikować, który z interesów powinien przeważać w danej sprawie administracyjnej. W sprawie skarżącego słuszny interes jego jako obywatela znajdującego się w trudnej sytuacji życiowej i finansowej został przez organ administracji zmarginalizowany, d) art. 7, 77 i 80 k.p.a. - polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w szczególności: - pominięciu faktów dotyczących aktualnej sytuacji finansowej skarżącego, które mogłyby stanowić podstawę do rozważenia zaprzestania naliczania odsetek; - nieuwzględnieniu okoliczności, że skarżący regularnie spłaca należności główne w miarę swoich możliwości finansowych; - braku analizy proporcjonalności obciążenia finansowego skarżącego w stosunku do jego realnych możliwości płatniczych, co prowadzi do narastania zadłużenia w sposób uniemożliwiający jego skuteczną spłatę. e) art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na jej lakoniczność, niepełność i niezrozumiałość. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie postanowień organów obydwu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem prawa. Podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572; dalej także jako: "k.p.a."). Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W przepisie tym zawarte są dwie odrębne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, przy czym w okolicznościach niniejszej sprawy znaczenie ma tylko jedna z nich, a mianowicie wystąpienie uzasadnionej przyczyny uniemożliwiającej wszczęcie postępowania. Pojęcie "uzasadnione przyczyny" nie zostały dookreślone przez ustawodawcę, jednakże w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że chodzi o takie okoliczności, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Do nich zalicza się brak materialnoprawnej podstawy rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym i tę właśnie przyczynę organy administracji uznały za okoliczność przesądzającą o spełnieniu w rozpatrywanej sprawie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Oceny tej nie można podzielić, albowiem stwierdzenie spełnienia negatywnej przesłanki określonej w art. 61a § 1 k.p.a. było co najmniej przedwczesne. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 63 § 2 k.p.a., pismo strony powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Określenie żądania jest oczywiście obowiązkiem samej strony inicjującej postępowanie, jednakże w razie wątpliwości co do treści żądania, organ jest zobowiązany podjąć niezbędne działania w celu ustalenia rzeczywistej woli strony. Jak bowiem wynika z przepisu art. 9 k.p.a., na organie spoczywa obowiązek czuwania, aby strona z powodu nieznajomości prawa nie poniosła szkody. Co więcej, organy administracji obowiązane są również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Zasady te mają związek z obowiązkiem prowadzenia postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Jak wynika z treści zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji, badając przesłanki dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek skarżącego, organy skupiły się literalnym znaczeniu tytułu podania skarżącego z 3 sierpnia 2024 r. (k. 9 akt adm.), co w konkluzji doprowadziło do stwierdzenia, że brak jest podstawy materialnoprawnej do załatwienia jego wniosku. Podkreślenia wymaga, że przy ustaleniu istoty żądania strony, zawartego - jak w niniejszej sprawie - w piśmie inicjującym postępowanie, nie ma decydującego znaczenia tytuł tego pisma, lecz intencja strony, która należy ustalić biorąc pod uwagę całokształt podniesionych okoliczności. W razie uzasadnionych wątpliwości co do istoty żądania strony, obowiązkiem organu administracji jest podjęcie niezbędnych działań w celu usunięcia tych wątpliwości, tak aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. W tym zakresie obowiązki organu administracji publicznej wynikają wprost z zasady określonej w art. 9 k.p.a. W myśl tego przepisu, organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Ponadto, organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa - w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej z obowiązków tych nie wywiązały się w należyty sposób, nie dokonując analizy treści wniosku skarżącego w kontekście okoliczności sprawy. W konsekwencji organy administracji pominęły te twierdzenia zawarte we wniosku, które w sposób oczywisty świadczyły o konieczności udzielenia mu stosownych informacji z uwagi na nieznajomość prawa przez skarżącego i wynikającą z tego możliwość poniesienia szkody. W szczególności organy nie dostrzegły, że skarżący nie tylko oświadczył, że wnosi o "zaprzestanie naliczania odsetek od zadłużenia", ale i wskazał, że dług narasta, a on nie jest w stanie "pokryć całościowych kosztów" (k. 9 akt adm.). Zauważyć należy, że sformułowania te były na tyle niejasne, że w ramach postępowania wyjaśniającego organ pierwszej instancji powinien wezwać skarżącego do sprecyzowania wniosku, pouczając go zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisu art. 9 k.p.a. Nie przesądzając przy tym, co stanowiło istotę żądania, zauważyć należy, że z treści samego wniosku i kontekstu sprawy wynika, że skarżący podnosił, że nie jest w stanie ponosić pełnych kosztów związanych ze zwrotem należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami, ponosząc przy tym koszty "bieżących należności na rzecz dwójki dzieci". W tym kontekście nie ma wątpliwości, że żądanie skarżącego miało związek z jego trudną sytuacją dochodową i rodzinną, a te okoliczności podlegają badania przy rozpoznaniu wniosku dłużnika alimentacyjnego w trybie określonym w art. 30 ust. 2 ustawy z 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2025 r., poz. 438; dalej jako: u.p.o.a.). Wątpliwości co do wniosku zgłoszonego przez stronę dotyczyły zakresu żądania i jego dopuszczalności na gruncie przepisów cyt. ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, nie zaś samej istoty, a więc niemożności dalszego ponoszenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami. W tym stanie rzeczy organ administracji winien wyjaśnić w sposób jednoznaczny powstałe wątpliwości, wzywając wnioskodawcę do złożenia stosownych wyjaśnień i pouczając go o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Jak bowiem wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, ustalenie rzeczywistej treści żądania, jeżeli budzi ono wątpliwości, należy do organu administracji publicznej, który ma obowiązek postępować w tym zakresie zgodnie z zasadą określoną w art. 9 k.p.a. (por. wyrok NSA z 19 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 1018/11 oraz wyrok NSA z 12 września 2013 r., sygn. akt II OSK 919/12). Podzielić także należy pogląd wyrażony w wyroku NSA z 26 września 2017 r., sygn. akt II OSK 1071/16, że obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ bowiem jest tym żądaniem związany i nie może w drodze interpretacji ustalać celu wynikającego z treści tego żądania. Nie można zatem podzielić poglądu organu odwoławczego, że oczywisty był brak podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia złożonego przez stronę wniosku, skoro organy obydwu instancji nie wywiązały się z obowiązku ustalenia rzeczywistego zakresu żądania wniosku, który - co do istoty - miał związek z niemożnością pokrycia w całości należności egzekwowanych od skarżącego, jako dłużnika alimentacyjnego. Tym samym, wbrew wyżej przytoczonym zasadom postępowania, organ pierwszej instancji przedwcześnie rozstrzygnął o odmowie wszczęcia postępowania. Zauważyć dodatkowo należy, że wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, wywołuje skutek wszczęcia postępowania, o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a., na co już wyżej wskazano. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania (por. wyrok NSA z 6 maja 2025 r., sygn. II OSK [...]; uchwała NSA z 3 września 2013 r., sygn. I OPS [...]). Z tych wszystkich względów w rozpoznawanej sprawie brak było uzasadnionych podstaw do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. albowiem wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia już po wstępnej analizie wniosku. Przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., muszą być oczywiste, obiektywne, a zatem których ustalenie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. Przy wydawaniu kontrolowanych rozstrzygnięć doszło zatem do naruszenia przepisów postępowania - art 7, 8, 9 k.p.a. Błędnie również zastosowano art. 61a § 1 k.p.a., z uwagi na zaniechanie wezwania skarżącego do sprecyzowania wniosku na podstawie art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2 k.p.a. - co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz 135 p.p.s.a., należało uchylić zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu pierwszej instancji. Rozstrzygając sprawę ponownie organy zobowiązane będą dokładnie wyjaśnić stan faktyczny sprawy, w tym ustalić rzeczywisty zakres żądania strony. W tym celu organ zwróci się do skarżącego o sprecyzowanie żądania zawartego we wniosku na podstawie art. 64 § 2 k.p.a, pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania. Przy czym wezwanie do sprecyzowania wniosku będzie zawierać stosowne, adekwatne do realiów kontrolowanej sprawy, informacje i pouczenia. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji.