II SA/Lu 216/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk Protokolant Referent Jacek Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi J. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie usług opiekuńczych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania J. A. od decyzji z dnia [...] r. wydanej przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. działającego z upoważnienia Wójta Gminy B. orzekającej o zmianie własnej decyzji Nr [...] z dnia [...] r. przyznającej K. A. świadczenie w postaci usług opiekuńczych od dnia 15 grudnia 2015 r. i ustalającej od dnia 1 maja 2018 r. odpłatność strony za świadczenie tych usług – umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że decyzją z [...] organ I instancji orzekł o przyznaniu K. A. świadczenia w postaci usług opiekuńczych w wymiarze 2 godzin dziennie z wyłączeniem sobót i niedziel oraz świąt. Stwierdził, że odpłatność za te usługi w wysokości [...] zł za jedną godzinę będzie regulował syn J. A.. Następnie decyzją z [...] r. zmienił decyzję z [...] r. w zakresie odpłatności na kwotę [...]zł za jedną godzinę, ponownie zaznaczając, że opłata będzie w całości regulowana przez syna J. A.. W dniu 9 stycznia 2018 r. J. A. złożył odwołanie od tej decyzji kwestionując wskazanie go jako zobowiązanego do uiszczania opłaty. Rozpoznając sprawę Kolegium wskazało przesłanki do przyznania usług opiekuńczych wynikające z art. 50 ust. 1, 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej. Podkreśliło, że usługi zostały przyznane K. A. zgodnie z jego wnioskiem. Jemu także została doręczona decyzja wraz z pouczeniem o sposobie i terminie wniesienia odwołania. Mimo to odwołanie takie nie zostało wniesione. Organ odwoławczy podkreślił, że decyzja organu I instancji została skierowana do osoby uprawnionej, tj. K. A., bowiem tylko on posiada interes prawny w tej sprawie. Zatem skarżący nie jest stroną w niniejszym postępowaniu. Kolegium podniosło, że zupełnie odrębną kwestią jest to czy organ I instancji powinien wskazywać w treści zaskarżonej decyzji, że J. A. "będzie regulował" opłaty za świadczone ojcu usługi opiekuńcze. Jednakże decyzja ostateczna może zostać wzruszona tylko w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym. Wobec braku przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym Kolegium umorzyło to postępowanie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.. W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego J. A. zarzucił naruszenie art. 28 k.p.a. , polegające na przyjęciu, że skarżący nie ma legitymacji procesowej do wniesienia odwołania od decyzji z [...] oraz od [...] r. ze względu na fakt, że nie był stroną przedmiotowego postępowania, mimo że dotyczy ono jego interesu prawnego. W uzasadnieniu skargi skarżący opisał decyzje przyznające jego ojcu K. A. świadczenia w postaci usług opiekuńczych, podkreślając, że w decyzjach tych zobowiązany został do uiszczania opłat za te usługi. Wskazał, że obie decyzje kształtują jego prawa i obowiązki, zaś "brak określenia go jako strony postępowania spowodowało, że nie zapoznał się z treścią decyzji, z podstawą jej wydania, nie mógł sprawdzić czy ta decyzja została wydana prawidłowo". Skarżący przytoczył orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 lutego 2019 r. sygn. akt VIII SA/Wa [...], wywodząc, że nałożenie przez organ na niego obowiązku opłacania przyznanej jego ojcu usługi opiekuńczej bez wątpienia godzi w sferę przysługujących mu praw i dotyczy jego obowiązku. W ocenie skarżącego organ nie mógł nałożyć na niego obowiązku, a potem stwierdzić, że nie jest stroną postępowania. Wobec powyższego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018.1302 t.j. ze zm. – dalej powoływana jako p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonego postanowienia podnieść należy, że w toku rozpoznania sprawy organ II instancji nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu mającym, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Powołany przepis uprawnia organ drugiej instancji do podjęcia decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. Ponieważ przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, w każdej indywidualnej sprawie przyczyny bezprzedmiotowości postępowania należy poszukiwać z uwzględnieniem treści art. 105 k.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego będzie miała zatem miejsce m. in. wtedy, gdy organ odwoławczy w toku postępowania ustali, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie (art. 127 § 1 k.p.a.). Takie przekonanie legło u podstaw zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji organu drugiej instancji. Zgodnie z przywołanym przepisem art. 127 § 1 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Z przepisu tego wynika, że legitymację do wniesienia odwołania ma wyłącznie strona, a więc podmiot, który spełnia przesłanki, o których mowa w art. 28 k.p.a. Obowiązkiem zaś organu drugiej instancji w przypadku wpłynięcia pisma stanowiącego odwołanie, w pierwszej kolejności jest zbadanie, czy pochodzi ono od podmiotu uprawnionego do jego wniesienia, tj. będącego stroną w postępowaniu. Ustalenie tej kwestii warunkuje zatem prowadzenie postępowania odwoławczego i rozpoznanie sprawy merytorycznie. W razie stwierdzenia przez organ drugiej instancji, że wnoszący odwołanie nie jest stroną, postępowanie odwoławcze staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Decydujące znaczenie ma zatem tutaj określenie istoty interesu prawnego. Pojęcie interesu prawnego, od którego uzależnione jest pojęcie strony postępowania, wskazanej w art. 28 k.p.a., mimo braku określenia jego istoty w samym przepisie, kojarzone jest jednoznacznie z wyraźnym przepisem prawa, który może stanowić jego podstawę. Co do zasady jest to przepis prawa materialnego, głównie ale nie wyłącznie prawa administracyjnego, chociaż nie jest wykluczone oparcie interesu prawnego także na przepisie proceduralnym, powiązanym wyraźnie z przedmiotem postępowania. Sama kategoria interesu prawnego natomiast winna się cechować jego indywidualnością, konkretnością, aktualnością oraz bezpośredniością. Brak podstaw do wiązania interesu danego podmiotu z przepisem prawa materialnego oznacza możliwość przypisania temu podmiotowi jedynie interesu faktycznego, co z kolei nie czyni tego podmiotu stroną postępowania, a tym samym stroną uprawnioną do wniesienia środka odwoławczego. Interes prawny powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany środek zaskarżenia. Interes prawny musi charakteryzować się tym, że jest indywidualny, konkretny, istniejący obiektywnie i potwierdzony okolicznościami faktycznymi, które stanowią podstawę zastosowania przepisu prawa materialnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006 r., s. 225). Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle komentowanego przepisu, nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Tak więc, podmiot składający odwołanie ma interes prawny, o ile istnieje związek pomiędzy jego indywidualną sferą praw lub obowiązków, a obowiązującym systemem prawa zapewniającym ochronę tej sfery. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który polega na tym, że podmiot wprawdzie jest zainteresowany wynikiem sprawy, ale swojego interesu nie może poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego. O tym, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola, czy też subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danego podmiotu jako interes prawny. Kwestia posiadania interesu prawnego, który warunkuje występowanie w danym postępowaniu w charakterze strony, uzależniona jest od okoliczności konkretnej sprawy oraz przepisów znajdujących do niej zastosowanie. Należy również wyjaśnić, że w orzecznictwie i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, że jeżeli ze złożonego odwołania wynika w sposób nie budzący wątpliwości, iż wnoszący nie ma w sprawie interesu prawnego, to organ odwoławczy stwierdza niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Przyjmuje się jednocześnie, że oczywisty brak legitymacji odwoławczej to taki, którego ustalenie nie wiąże się z oceną interesu prawnego. Dla skutecznego wniesienia odwołania wystarczające jest zatem subiektywne przekonanie podmiotu, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego praw lub obowiązków. Twierdzenie wnoszącego odwołanie, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego interesu prawnego, podlega weryfikacji w toku postępowania odwoławczego i w razie jej negatywnego wyniku organ drugiej instancji umarza postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. uchwała NSA z 5 lipca 1999 r., sygn. OPS 16/98, wyrok NSA z 10 marca 2009 r., sygn. II OSK 316/08). Zauważyć też trzeba, że decyzja podejmowana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. rozstrzyga tylko o braku legitymacji podmiotu wnoszącego odwołanie i kończy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w tym zakresie. Stwierdzenie w postępowaniu odwoławczym, że strona skarżąca nie ma przymiotu strony sprawia, że organ nie ma podstaw do rozstrzygania sprawy co do jej istoty, a zatem konieczne staje się umorzenie postępowania odwoławczego. Niezależnie od tego, czy badanie legitymacji procesowej podmiotu odwołującego się następuje w pierwszym stadium czynności formalnych, czy też w drugim stadium rozpoznawczym, to w istocie oceniane jest to samo zagadnienie proceduralne. Różnica polega zaś na tym, że na etapie wstępnym przyjmuje się na podstawie twierdzeń wnoszącego odwołanie, że jest on stroną postępowania. Natomiast w toku postępowania odwoławczego organ podejmuje czynności wyjaśniające w celu weryfikacji tych twierdzeń i rozstrzygnięcia, czy podmiot wnoszący odwołanie legitymuje się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 27 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 938/10, LEX nr 1081962). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Kolegium trafnie oceniło w toku postępowania odwoławczego, że twierdzenie wnoszącego odwołanie J. A., że decyzje wydane z upoważnienia Wójta Gminy B. opisane w skardze dotyczą jego interesu prawnego, nie jest zasadne. Obie decyzje dotyczące przyznania usług opiekuńczych skierowane zostały do K. A., który wnioskował o przyznanie mu tych usług. Jemu także zostały doręczone wraz ze stosownym pouczeniem o sposobie i terminie wniesienia odwołania. Z uwagi na nie wniesienie odwołania decyzje te stały się ostateczne. Takie decyzje mogą zostać wzruszone tylko w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym. Natomiast w przypadku nieuregulowania opłaty za przyznane usługi organ administracji mógłby egzekwować je wyłącznie od osoby, do której decyzja została skierowana i której faktycznie usługi te przyznano. Słusznie zatem wskazał organ odwoławczy, że stroną postępowania o przyznanie usług opiekuńczych jest jedynie osoba ubiegająca się o taką pomoc, gdyż wyłącznie ona ma w tej sprawie interes prawny (art. 50 ustawy o pomocy społecznej). Błędne było natomiast wskazanie przez organ I instancji w treści decyzji, skarżącego jako osoby , która będzie ponosiła odpłatność za przyznane usługi . Wynikało to zapewne z faktu złożenia przez J. A. w dniu 19 listopada 2015 r. oświadczenia, że będzie ponosił comiesięczne koszty z tytułu opieki nad ojcem (vide: oświadczenie J. A. – k. 5 akt adm.). Słusznie zatem Kolegium uznało, że środek odwoławczy wniesiony został przez podmiot nie posiadający legitymacji procesowej, wobec czego postępowanie odwoławcze należało umorzyć na podstawie ar. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Mając na względzie wszystkie powyższe okoliczności Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.