II SA/Lu 221/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 września 2009 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...], a także postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...]; II. nakazuje ściągnąć od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem nieuiszczonego wpisu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2009 r. (znak: [...]) uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r. (znak: [...]) w przedmiocie nakazania inwestorowi – H.G. rozbiórki budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr ewid. [...] w miejscowości G. i umorzył postępowanie organu I instancji. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte przez organy administracji na wniosek K.K. w dniu 21 lipca 2008 r. Podczas oględzin dokonanych przez inspektorów Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) stwierdzono, że na działce nr ewid. [...] istnieje budynek gospodarczy o wymiarach 3,0 m x 8,90 m, usytuowany w odległości ok. 0,7 m od granicy z działką nr ewid. [...]. Budynek składa się z wiaty przykrytej blachą trapezową, części zamkniętej obudowanej i przykrytej blachą trapezową oraz przybudówki obudowanej eternitem. W toku postępowania organ nadzoru ustalił, że budynek został zrealizowany na podstawie zgłoszenia budowlanego z dnia 8 kwietnia 2007 r. (według daty określonej w zgłoszeniu, przy czym wniosek wpłynął do organu dnia 9 kwietnia 2008 r.), które obejmowało budowę budynku gospodarczego z blachy trapezowej o wymiarach 5,0 m x 5,0 m i wysokości 2,00 m usytuowanego w odległości 3,00 m od granicy z działką nr ewid. [...]. PINB na podstawie dokonanych ustaleń stwierdził, iż inwestor sytuując istniejący budynek w odległości ok. 0,70 m od granicy działki oraz zwiększając wymiary budynku odstąpił w istotny sposób od dokonanego zgłoszenia, naruszając przy tym warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wobec powyższego PINB na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 50 ust. 2 i art. 50 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. – dalej pr. bud.) wydał postanowienie w dniu [...] października 2008 r. znak: [...], którym wstrzymał inwestorowi prowadzenie robót budowlanych w przedmiotowym budynku i nałożył jednocześnie obowiązek sporządzenia odpowiedniej oceny technicznej w terminie 30 dni od dnia otrzymania powyższego postanowienia. Z akt sprawy wynika, że strony postępowania nie złożyły zażalenia na powyższe postanowienie. Z uwagi na niewykonanie przez inwestora nałożonego obowiązku w przewidzianym terminie organ I instancji w dniu [...] stycznia 2009 r. (znak: [...]) na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy pr. bud. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej k.p.a.), nakazał inwestorowi rozbiórkę budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr ewid. [...] w G. Od powyższej decyzji odwołał się pełnomocnik H. G. – J. G. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (LWINB) po rozpatrzeniu sprawy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy pr. bud., wydał w dniu [...] marca 2009 r. decyzję (znak: [...]), którą uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że z zapisu art. 50 ust. 4 ustawy pr. bud. wynika, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50 a pkt 2 albo art. 51 ust. 1. W przedmiotowej sprawie postanowienie PINB z dnia [...] października 2008 r., jak wynika z załączonych do akt sprawy zwrotnych potwierdzeń odbioru, zostało doręczone stronom: J. G. oraz B. G. w dniu 13 października 2008 r., K. K. 14 października 2008 r. Oznacza to, że upływ 2-miesięcznego terminu do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 nastąpił w dniu 8 grudnia 2008 r. natomiast decyzja organu I instancji wydana została w dniu [...] stycznia 2009 r., a więc w okresie kiedy postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych utraciło już ważność wobec upływu terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 1. Z uwagi na stwierdzenie powyższego uchybienia organ II instancji uznał, że postępowanie w przedmiotowej sprawie stało się bezprzedmiotowe, wobec czego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie K. K. poinformował, że z zapadłą decyzją nie zgadza się gdyż budynek w dalszym ciągu usytuowany jest niezgodnie z planem oraz że H. G. nie jest właścicielem działki o nr ewid. [...] a jedynie ją użytkuje. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie przywołał argumenty, które zaważyły na podjęciu przez organ decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega zatem prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi zaś, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. W myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest więc wyłącznie decyzja administracyjna, stanowiąca przedmiot zaskarżenia, lecz także zespół działań i czynności podjętych przez organ administracji w sprawie zakończonej tą decyzją. Tak zakreślone kompetencje nakładają na sąd administracyjny obowiązek dokonania w konkretnej sprawie oceny całego przebiegu postępowania administracyjnego, wszystkich aktów i czynności wydanych w tym postępowaniu, włącznie z oceną zaskarżonej decyzji i wydanie rozstrzygnięcia stwarzającego taki stan, aby w obrocie prawnym nie istniał i nie funkcjonował żaden akt ani czynność organu administracji publicznej niezgodny z prawem. Tylko taki zakres działania sądu administracyjnego spełnia określony w art. 3 § 1 p.p.s.a. wymóg dokonywania kontroli działań organów administracji pod względem zgodności z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2006r. w sprawie II OSK 1353/05, LEX nr 321519). Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny objął kontrolą nie tylko zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r., ale także poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] stycznia 2009 r. oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r. Rozstrzygnięcia wydawane w ramach tych postępowań mają ze sobą bezpośredni związek i dlatego konieczna jest kontrola ich zgodności z prawem w oparciu o art. 135 p.p.s.a. Jeżeli bowiem organ nie zastosuje środków, które są w jego dyspozycji, w celu usunięcia negatywnych skutków wadliwego załatwienia sprawy, to sąd administracyjny rozpatrując skargę może, na podstawie art. 135 p.p.s.a., stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2004r., w sprawie OSK 807/04, LEX nr 155875). Okoliczności faktyczne przedmiotowej sprawy pozostają bezsporne. Jak wynika z ustaleń poczynionych w sprawie przez organy obu instancji, w trakcie realizacji budowy budynku gospodarczego na działce o nr ewid. [...] w G., inwestor H. G. odstąpiła od ustaleń zgłoszenia budowlanego z dnia 8 kwietnia 2008 r. w sposób następujący: zmieniła usytuowanie obiektu na działce oraz jego wymiary. Na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu 21 sierpnia 2008 r., z których sporządzono protokół, ustalono, że na działce "istnieje" budynek gospodarczy o wymiarach 3 m x 8,90 m usytuowany w odległości ok. 0,70 m od granicy ogrodzenia. Wobec powyższego uznając, że inwestor zrealizował budowę w sposób istotnie odbiegający od zgłoszenia oraz naruszając przy tym warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wydał w dniu [...] października 2008 r. postanowienie wstrzymujące roboty budowlane prowadzone przez H. G., nakazujące skutecznie zabezpieczyć budowę przed wpływem warunków atmosferycznych i dostępem osób trzecich oraz nakładające obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni odpowiedniej oceny technicznej dotyczącej wykonywanych robót budowlanych. Wobec niezłożenia żądanych przez organ dokumentów, Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 51 ust.1. pkt. 1 ustawy nakazał rozbiórkę powyższego budynku. Jak widać z powyższego, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z organu I instancji z dnia [...] stycznia 2009 r., stanowią bezpośrednie następstwo decyzji PINB z [...] października 2008 r., wstrzymującej roboty budowlane. Rozstrzygnięcie to jest jednak wadliwe, narusza bowiem prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co skutkuje przyjęciem, że obie pozostające z nim w bezpośrednim związku decyzje: Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r. oraz Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2009 r. także są sprzeczne z prawem. Sąd stwierdza, że przedstawione powyższej okoliczności sprawy nie uprawniały organu do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, bowiem w cytowanym przepisie mowa jest o wstrzymaniu postanowieniem prowadzenia robót budowlanych "wykonywanych", co oznacza, że przepis ten powinien mieć zastosowanie w sytuacjach określonych w pkt 1-4 ust. 1 jednak tylko wtedy, kiedy roboty budowlane są aktualnie wykonywane (realizowane). Tymczasem z dokonanych przez PINB ustaleń nie wynika jednoznacznie czy prace budowlane zostały wykonane (zakończone) czy też w dniu dokonywanych oględzin nadal były prowadzone. Z oświadczenia H. G. złożonego do protokołu z oględzin z dnia 21 sierpnia 2008 r. wynika, że przedmiotowy budynek został zrealizowany w miesiącu kwietniu 2008 r. W protokole tym znajduje się także wyraźne sformułowanie, że na działce "istnieje" budynek. Brak jest natomiast jakichkolwiek informacji, że budowa jest niezakończona, wymaga dodatkowych prac, czy też, że na działce znajdują się ślady kontynuowania budowy. Z drugiej strony w decyzji organu I instancji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu zawarto stwierdzenie, że "inwestor realizuje budowę". Organ administracji dopuścił się tym samym naruszenia przepisów prawa procesowego art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy, dokonanie ustaleń nie znajdujących potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym oraz brak oceny całokształtu tego materiału, co w istotnym stopniu i zakresie wpłynęło na wynik sprawy. Skład Orzekający podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie ujęte w tezie do wyroku z dnia 12 października 2007 r., sygn. akt II OSK 629/07, iż, "wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pr. bud. może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy roboty te są wykonywane w dacie wydania postanowienia o ich wstrzymaniu. Natomiast kiedy roboty te zostały wykonane (w rozumieniu ich zakończenia, przerwania na pewnym etapie, co nie oznacza, że budowa została zakończona) i aktualnie nie są prowadzone, powinien mieć zastosowanie przepis art. 51 ust. 7 pr. bud., bowiem w takiej sytuacji wstrzymanie robót budowlanych byłoby bezprzedmiotowe". Stwierdzić należy, iż Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego kontrolując zaskarżoną decyzję również nie dopełnił obowiązku wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czym naruszył art. 7 i 77 k.p.a. Z akt nie wynika, aby organ odwoławczy badał, na jakim etapie jest budowa przedmiotowego budynku. W konsekwencji organ odwoławczy w istocie pominął ocenę tego, czy PINB w ogóle miał kompetencję do działania na podstawie normy zawartej w art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, a także czy stan faktyczny danej sprawy mieści się w hipotezie ww. przepisu. Innymi słowy, organ II instancji ani nie wytknął organowi I instancji, iż zastosował błędną podstawę prawną, ani że działał bez podstawy prawnej. W istotny sposób wpłynęło to na treść rozstrzygnięcia, prowadzącego do umorzenia postępowania administracyjnego. W konsekwencji dokonanych ustaleń za nietrafne należy w szczególności uznać umorzenie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, którego przesłanki zupełnie nie zostały w wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co stanowi argument przesądzający o naruszeniu przez organ odwoławczy także art. 107 § 3 p.p.s.a. Wojewódzki Inspektor ustalił jedynie, że zastosowanie przepisów art. 51 ust. 1 ustawy zostało obwarowane przez ustawodawcę warunkiem, że decyzja taka może być podjęta w okresie ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Organ odwoławczy uznał, że decyzja nakazująca rozbiórkę budynku gospodarczego należącego do H. G. został podjęta po upływie wskazanego powyżej terminu wobec czego postępowanie organu I instancji było bezprzedmiotowe. Zgodnie z art. 105 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Tak też postąpił organ odwoławczy w przedmiotowej sprawie wydając decyzję z dnia [...] marca 2009 r. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, jak to wynika z utrwalonego orzecznictwa, występuje wówczas wtedy, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli przestał istnieć stan faktyczny podlegający uregulowaniu przez organ administracji w oparciu o konkretny przepis (por. np. wyrok NSA z dn. 24 kwietnia 2003 r., III SA 2225/01, LEX nr 82196; wyrok NSA z dn. 31 stycznia 2006 r., l OSK 978/05, LEX nr 396771). Sąd stwierdza, że w przedmiotowej sprawie nie było możliwości umorzenia postępowania. W konsekwencji przedstawionej powyżej wykładni art. 50 pr. bud., gdy roboty budowlane zostały już wykonane, wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pr. bud. nie jest ograniczone terminem (por. Z. Niewiadomski "Prawo budowlane. Komentarz", Warszawa 2006, s. 538). Nawet bowiem jeśli organ odwoławczy prawidłowo ocenił fakt, iż decyzja została wydana już po utracie mocy postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych, to związanie z nim skutku w postaci umorzenia postępowania administracyjnego w istocie zamykającego to postępowanie, prowadzi do zaakceptowania istniejącego stanu rzeczy. Jak trafnie wskazuje strona skarżąca, rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji nie zmienia faktu, że obiekt budowlany zrealizowany w sposób różny od zgłoszenia istnieje. W istotnym zakresie wpływa to w ten sposób na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia Stąd zasadne jest w ocenie sądu nie tylko uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej, ale także zastosowanie rozwiązania przewidzianego w art. 135 ustawy p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego mając na uwadze przedstawione wyżej wywody, ustali w pierwszej kolejności, na jakim etapie znajdują się roboty budowlane przy obiekcie objętym postępowaniem, a w szczególności, czy zostały one zakończone czy też nie. W pierwszym przypadku, podstawą do podjęcia decyzji mających na celu doprowadzenie przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem będą przepisy art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust.1 pkt 1 lub 2, a następnie art. 51 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Jeżeli zaś stan faktyczny będzie wskazywał na to, że roboty budowlane jeszcze nie zostały zakończone, organ wstrzyma je stosownie do art. 50 ust.1, a następnie zastosuje tryb z art. 51 ust.1 pkt 3 oraz z art. 51 ust.4 lub 5 ustawy Prawo budowlane. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił wydane w sprawie decyzje administracyjne a także postanowienie z dnia [...] października 2008 r. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 223 § 2 ustawy p.p.s.a.