II SA/Lu 223/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Bartłomiej Pastucha, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi D. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie świadczeń z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżone postanowienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 25 stycznia 2016 r., znak: [...], po rozpoznaniu wniosku D. D. (dalej także: skarżąca) o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia 28 września 2015 r., znak: [...], wydanej z upoważnienia Prezydenta miasta L. przez Kierownika Sekcji ds. Świadczeń Socjalnych Nr [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L., odmawiającej przyznania skarżącej świadczeń z funduszu alimentacyjnego na osobę uprawnioną – J. F., na okres świadczeniowy trwający od dnia 1 października 2015 r. do dnia 30 września 2016 r., złożonego wraz z odwołaniem skarżącej od tej decyzji organu pierwszej instancji, orzekło: - odmówić przywrócenia terminu do wniesienia odwołania (pkt I sentencji), na podstawie art. 59 § 2 w związku z art. 58 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23; dalej: K.p.a.); - stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania, na podstawie art. 134 w związku z art. 129 § 2 K.p.a. (pkt II sentencji). W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wyjaśniło, że decyzja organu pierwszej instancji została doręczona skarżącej w trybie doręczenia zastępczego (art. 44 k.p.a.) w dniu 16 października 2015 r. W dniu 14 grudnia 2015 r., za pośrednictwem operatora pocztowego, skarżąca złożyła odwołanie od tej decyzji, w którym zawarła również wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Strona wyjaśniła, że nie mogła odebrać decyzji oraz złożyć odwołania w terminie, gdyż była całkowicie unieruchomiona z uwagi na ciężki stan zdrowia oraz pobyt w szpitalu. Do wniosku dołączyła dokumentację medyczną, z której wynika, że w okresie od 21 października 2015 r. do 30 października 2015 r. przebywała w szpitalu. Kolegium wskazało, że określony w art. 129 § 2 K.p.a. termin do wniesienia odwołania, wynoszący 14 dni, upłynął w dniu 30 października 2015 r. Składając odwołanie w dniu 14 grudnia 2015 r. strona uchybiła powyższemu terminowi. Złożony przez skarżącą wniosek o przywrócenie terminu nie może zostać uwzględniony, gdyż wniosek ten został wniesiony z uchybieniem siedmiodniowego terminu do złożenia prośby o przywrócenie terminu. Termin ten, określony w art. 58 § 2 zd. 1 K.p.a., liczony jest od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. W ocenie Kolegium, w niniejszej sprawie przyczyna uchybienia terminu ustała 30 października 2015 r., to jest w dacie zakończenie hospitalizacji przez stronę. Dlatego też termin do złożenia wniosku (prośby) o przywrócenie terminu upłynął w dniu 6 listopada 2015 r. Skarżąca wniosła zaś odwołanie, w którym zawarła wniosek o przywrócenie terminu dopiero w dniu 14 grudnia 2015 r. Dlatego też Kolegium zmuszone było odmówić uwzględnienia wspomnianego wniosku strony oraz stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Skargę na powyższe postanowienie do Sądu wniosła D. D., wskazując, iż rozstrzygnięcie to jest dla niej bardzo krzywdzące. Skarżąca podkreśliła, że uchybienie terminowi do złożenia odwołania nastąpiło bez jej winy i miało związek z hospitalizacją w okresie od dnia 21 października 2015 r. do dnia 30 października 2015 r., a także jej stanem zdrowia, po powrocie ze szpitala, co wymagało od niej przyjmowania silnych leków przeciwbólowych, przeciwzapalnych i psychotropowych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo organ wskazał, że przyczyna uchybienia przez skarżącą terminu do wniesienia odwołania w niniejszej sprawie ustała najpóźniej w dniu 12 listopada 2015 r., kiedy to skarżąca zwróciła się do organu pierwszej instancji o przesłanie jej kopii decyzji tego organu z dnia 28 września 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa. Sąd uwzględnił skargę również z przyczyn w niepodniesionych w skardze, które to przyczyny Sąd miał obowiązek wziąć pod rozwagę z urzędu na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718; dalej: P.p.s.a.). Przepis ten stanowi bowiem, iż sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany podniesionymi w skardze zarzutami i wnioskami oraz wskazaną w skardze podstawą prawną. Przepis art. 15 K.p.a. wprowadza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, co oznacza, że stronie przysługuje prawo wniesienia odwołania od decyzji organu administracji wydanej w pierwszej instancji w administracyjnym toku instancji. Zgodnie z art. 129 § 1 i § 2 K.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w terminie czternastu dni od dnia doręczania decyzji stronie. W razie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, organ winien przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni on, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, a jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin, to jest złożyć odwołanie (art. 58 § 1 i § 2 K.p.a.). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzją z dnia 28 września 2015 r., znak: [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta miasta L., odmówiono przyznania skarżącej świadczeń z funduszu alimentacyjnego dla osoby uprawnionej – J. F., na okres świadczeniowy trwający od dnia 1 października 2015 r. do dnia 30 września 2016 r. W rozpoznawanej sprawie jest bezspornym, iż wobec niemożności doręczenia skarżącej wskazanej wyżej decyzji podjęto próbę doręczenia jej tej decyzji w trybie określonym w art. 44 K.p.a. Przepis ten stanowi: "§ 1. W razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej – w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczenia pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. § 2. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. § 3. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. § 4. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy." W ocenie Sądu, wadliwe jest stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że decyzja organu pierwszej instancji została doręczona skarżącej prawidłowo w dniu 16 października 2015 r., w trybie powołanego art. 44 K.p.a. Podkreślenia wymaga, że ze znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy "potwierdzenia odbioru" oraz koperty, w której znajdowała się przesyłka, nie wynika, w jakim miejscu były pozostawione przez doręczyciela tzw. awiza, czyli zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w urzędzie pocztowym [...] (k. 28 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W takiej sytuacji nie można przyjąć, że miało miejsce prawidłowe doręczenie zastępcze unormowane w art. 44 K.p.a. W szczególności należy wskazać, że za przyjęciem skuteczności doręczenia w rozpoznawanej sprawie nie może przemawiać fakt, iż sam formularz dowodu doręczenia nie zawiera informacji o miejscu pozostawieniu przesyłki. W świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, treść formularza dowodu doręczenia nie może bowiem powodować uchylenia art. 44 k.p.a. (zob. przykładowo: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 kwietnia 2009 r., II SA/Gd 846/08, LEX nr 529918; wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 marca 2008 r., II SA/Kr 1301/07, LEX nr 485807; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 28 października 2015 r., II SA/Bd 758/15, LEX nr 1929988). Podnieść przy tym należy, że skuteczność doręczania pism stronie – w trybie art. 44 K.p.a. – uzależniona została od bezwzględnego zachowania wymogów określonych w tym przepisie. Dlatego też zasady i procedury odnoszące się do stosowania instytucji doręczenia zastępczego powinny być przestrzegane ściśle. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, iż nie można skutecznie powołać się na fikcję doręczenia. Aby więc organ administracji mógł przyjąć zaistnienie materialnoprawnego skutku doręczenia pisma stronie w trybie doręczenia zastępczego zwrotne potwierdzenie odbioru nie może budzić wątpliwości, co do prawidłowości wypełnienia wszystkich warunków tej formy doręczenia (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 stycznia 2015 r., II SA/Go 871/14, Legalis nr 1197423 oraz postanowienie NSA z dnia 9 stycznia 2015 r., II GSK 2893/14, LEX nr 1624414). W świetle powyższego stwierdzić należy, że decyzja organu pierwszej instancji z dnia 28 września 2015 r. została doręczona skarżącej skutecznie dopiero w dniu 1 grudnia 2015 r., kiedy to skarżąca odebrała osobiście przesłaną jej przez ten organ – w odpowiedzi na pismo skarżącej z dnia 7 listopada 2015 r. – poświadczoną za zgodność z oryginałem kserokopię wspomnianej decyzji (k. 31, 32, 33 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Oznacza to, że odwołanie skarżącej, złożone za pośrednictwem operatora pocztowego, w dniu 14 grudnia 2015 r. (k. 1 akt administracyjnych organu drugiej instancji), zostało wniesione w terminie ustawowym do dokonania tej czynności procesowej, wynikającym z art. 129 § 2 K.p.a. Niezależnie od tego należy wskazać, iż nawet gdyby przyjąć, co w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi, że dochowane zostały wymogi doręczenia skarżącej – w trybie art. 44 k.p.a. – wspomnianej decyzji, to brak było podstaw w tej sprawie do odmowy przywrócenia skarżącej terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji oraz – w konsekwencji – do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Zasadnie zarzuciła bowiem skarżąca, że rozstrzygając jej wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia 28 września 2015 r. Kolegium nie oceniło należycie dokumentacji lekarskiej przedłożonej wraz z tym wnioskiem. W świetle złożonej przez skarżącą karty informacyjnej, wydanej w dniu 30 października 2015 r. przez Ordynatora Oddziału [...] Szpitala [...], wynika, że skarżąca została "przyjęta do Oddziału Neurologicznego z powodu bardzo silnych bólów kręgosłupa LS z promieniowaniem do prawej kończyny dolnej z towarzyszącymi [schorzeniami]. [...] Badanie neurologiczne: chora bardzo cierpiąca poruszająca się z trudem, utykająca na prawą kończynę dolną. Obj. Lasegue'a po prawej pod kątem 15 stopni. Obj. F-K z lewej na prawą. Znaczne ograniczenie ruchomości kręgosłupa, niedowład prawej stopy. Chora ponadto zgłaszała bóle w okolicy serca, bóle kończyn, zaburzenia nerwicowe typu depresyjnego". Z karty tej wynika, że u skarżącej stwierdzono "przewlekłe zaburzenia lękowo-depresyjne z cechami zaburzeń pourazowych", co powoduje, że skarżąca wymaga "stałej pomocy psychologicznej i psychiatrycznej". Wskazano przy tym, że skarżąca – w związku z opisanymi schorzeniami – wymaga dalszego leczenia farmakologicznego przy użyciu wymienionych w karcie silnych leków przeciwzapalnych, przeciwbólowych oraz psychotropowych (k. 17 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Nie budzi wątpliwości Sądu, że Kolegium nie ustosunkowało się należycie do wskazanego wyżej dokumentu przedłożonego przez skarżącą wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Oceniając zasadność tego wniosku, organ odwoławczy stwierdził jedynie, że "W przedmiotowej sprawie dzień, w którym ustała przyczyna uchybienia terminu to 30 październik 2015 r. - zakończenie hospitalizacji przez stronę. Dlatego też termin do złożenia wniosku (prośby) o przywrócenie terminu upłynął w dniu 6 listopada 2015 r. Strona wniosła odwołanie, w którym zawarła wniosek o przywrócenie terminu dopiero w dniu 14 grudnia 2015 r. D. D. niewątpliwa uchybiła terminowi określonemu w art. 58 § 2 k.p.a. Stosownie do art. 58 § 3 k.p.a. przywrócenie terminu do złożenia prośby o przywrócenie terminu jest niedopuszczalne. Dlatego też wniosek strony należało rozpoznać negatywie" (s. 3 uzasadnienia, k. 41 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Wskazać nadto trzeba, że powyższego uchybienia nie może sanować zawarte w odpowiedzi na skargę stwierdzenie organu odwoławczego, iż "nawet jakby przyjąć, że w dniu 30 października 2015 r. po zakończeniu hospitalizacji nie ustały przyczyny uchybienia terminu, to bez wątpienia przyczyny te ustały w dniu 12 listopada 2015 r. W tym dniu strona wniosła o przesłanie jej (kopii) decyzji administracyjnej w sprawie świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Najpóźniej od tej daty zaczął więc biec termin określony w art. 58 § 2 k.p.a." (k. 11v akt sądowych). Po pierwsze, na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, toczącego się po wydaniu zaskarżonego postanowienia, nie można – co do zasady – usunąć tego rodzaju wadliwości tkwiących w uzasadnieniu omawianego aktu. Po drugie zaś, w ocenie Sądu, Kolegium, nie posiadając specjalistycznej wiedzy medycznej, nie mogło samodzielnie stwierdzić, iż "bez wątpienia przyczyny uchybienia terminu ustały w dniu 12 listopada 2015 r.". Zdaniem Sądu, mając na względzie powyższe dane wynikające z dokumentacji sporządzonej przez lekarzy specjalistów, nie można wykluczyć, że z uwagi na schorzenia skarżącej oraz konieczność zastosowania się do opisanych wyżej zaleceń farmakologicznych, również w dniu 12 listopada 2015 r. oraz po tej dacie, nie ustała przyczyna uchybienia wspomnianego terminu. Oczywistym jest natomiast, że przyczyna ta ustała w dacie złożenia przez skarżącą odwołania – w dniu 14 grudnia 2015 r. Wskazane wyżej naruszenia przepisów postępowania obligowały Sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, stosownie do art. 153 P.p.s.a., uwzględni wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji.