II SA/Lu 227/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 września 2009 r. sprawy ze skargi L. i R. małżonków P na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie o d d a l a s k a r g ę. Decyzją z dnia 22 [...] 2007 r., nr [...] Wójt Gminy zobowiązał K. G. do przywrócenia stanu poprzedniego na działce nr 236 przez: a) rozebranie wykonanego rurociągu na działce nr 236 i 177 w obrębie K., b) odtworzenie istniejącego juz wcześniej rowu melioracyjnego, c) wykonanie niwelacji gruntu na działce nr 236, w taki sposób, aby spływające z niej wody opadowe nie zalały nieruchomości – działki nr 235 będącej własnością R. i L. P. oraz ustalił termin wykonania powyższych obowiązków na 31 sierpnia 2007 r. Decyzja powyższa była już przedmiotem postępowania odwoławczego dwukrotnie. Organ odwoławczy wydał decyzję z dnia 5 kwietnia 2007 r. i decyzję z dnia 26 maja 2008 r., którymi uchylał decyzję organu pierwszej instancji i przekazywał ją do ponownego rozpatrzenia. Powyższe decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego były przedmiotem postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie, który to dwukrotnie uchylił decyzje organu odwoławczego (wyrok z dnia 22 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Lu 525/07 oraz wyrok z dnia 14 października 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 503/08). W uzasadnieniu rozstrzygnięć Sąd wskazał na niezachowanie przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przez wydanie decyzji kasacyjnej w warunkach, w których możliwe jest wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy w wyniku kolejnego rozpoznania sprawy wydał decyzję z dnia 17 lutego 2009 r., którą uchylił decyzję Wójta Gminy z dnia 22 lutego 2007 r. i odmówił nakazania K. G., właścicielowi działki nr 236 przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Organ w uzasadnieniu decyzji wskazał na art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019), zgodnie z którym, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że w niniejszej sprawie przesłanki z ww. przepisu (tj.: wystąpienie zmiany stanu wody na gruncie, ustalenie, iż spowodował to właściciel gruntu sąsiedniego, a także, że istnieje szkodliwy wpływ tej zmiany na grunty sąsiednie), które muszą wystąpić łącznie, nie zachodzą i tym samym nie uprawniają organu do zastosowania tego przepisu i wydania decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Jeżeli bowiem do naruszenia stosunków wodnych w znaczeniu, jakie nadaje temu pojęciu ustawa, nie doszło, rozstrzygniecie merytoryczne sprawy polegać będzie na odmowie nakazania właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom. Ponadto organ wskazał, że jego rozstrzygnięcie poprzedzone było wnikliwym zbadaniem obszernego materiału dowodowego sprawy. W przedmiotowej spawie nie ulega wątpliwości, że K. G. dokonał prac na działce nr 236: przebudował rów otwarty na rurociąg o średnicy 60 cm oraz dokonał podwyższenia terenu na własnej działce. Przebudowa rurociągu polegała na jego przedłużeniu o 60 kręgów, do granicy z działką nr 235 R. i L. P., natomiast podwyższenie na przemieszczeniu ziemi z działki nr 177 na działkę nr 236 przez co działki sąsiednie znalazły się poniżej jej poziomu. Organ uznał, że prace dokonane przez K. G. nie doprowadziły do zmiany stanu wody na gruncie – naruszenia stosunków wodnych oraz nie spowodowały szkód na gruntach sąsiednich, co wynika z oświadczeń strony skarżącej i z opinii biegłych. Skargę na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnieśli L. i R. P. Podnieśli oni, że prace wykonane przez właściciela działki sąsiedniej, polegające na podwyższeniu terenu działki na całej jej szerokości na wysokość 2,5m, powodują obawę wystąpienia ewentualnych szkód w ich gospodarstwie znajdującym się w kotlinie, w postaci spływu olbrzymiej ilości wody. Skarżący wskazali, iż umieszczone przez sąsiada na jego działce betony na długości 40 m, mające służyć do odprowadzania wody, są niewystarczająco wielkie oraz, że w przyszłości nie ma gwarancji, że będą oczyszczane. Przyczyną obaw skarżących jest nie tylko podwyższenie terenu działki sąsiedniej, z której odprowadzane są przez ich działkę duże ilości wody, następnie betonami odprowadzane przez działkę nr 236 do rzeki, ale także betonowy płot o wysokości 2m, który to również może przyczyniać się do tamowania wody. Podkreślili także, że okoliczność, iż ich działka znajduje się w niebezpieczeństwie podtopienia, została potwierdzona w opinii biegłego J.. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko i jego uzasadnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd nie dopatrzył się uchybień, które skutkować mogłyby uchyleniem zaskarżonej decyzji. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest ocena legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 lutego 2009 r. uchylającej w całości decyzję Wójta Gminy zobowiązującej K. G. do przywrócenia stanu poprzedniego na działce nr 236 i rozstrzygającej co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji odmawiającej nakazania właścicielowi działki nr 236, przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia zawartego w tej decyzji stanowi art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Przepis ten odnosi się do sytuacji, gdy na skutek pewnych zdarzeń doszło do naruszenia naturalnych stosunków wodnych, przy czym musi to być naruszenie tego rodzaju, iż powoduje szkodę dla gruntów sąsiednich. Skarżący wskazują na swoje wątpliwości i obawy co do prawidłowości przeprowadzonych prac przez K. G. na jego działce, które doprowadziły do podwyższenia gruntu na działce nr 236 powyżej sąsiednich działek, i których skutki w przyszłości mogą stanowić zagrożenie dla ich posiadłości. Z żadnej natomiast opinii biegłych nie wynika, iż działania podjęte przez K. G. doprowadziły do zmiany stanu wody na gruncie. Opinie te nie wskazały także okoliczności, na podstawie, których można byłoby wnioskować, iż do zmian takich doszło. Poza tym, skarżący także nie wskazują, aby obecnie zaistniała zmiana stanu wody na ich gruncie. W swoich oświadczeniach wyrażają jedynie obawy na przyszłość, do czego nie odnosi się wyżej cytowany przepis, albowiem do jego zastosowania konieczne jest, ażeby zmiany stanu wody na gruncie dokonane przez jego właściciela już zaistniały. We wnioskach końcowych opinii sporządzonej przez S. Naleśnika zostało wykazane, że przedłużenie rurociągu na działce K. i E. G. nie spowodowało zagrożenia dla budynku gospodarczego na sąsiedniej działce (s.4 opinia, s. 93 akt. adm.). Natomiast wyniki z opinii sporządzonej przez W. J. (s. 54 akt adm.) wskazują, iż przy przepływie występującym z prawdopodobieństwem raz na sto lat budynki gospodarcze i posesja skarżących zostaną częściowo podtopione. Biegły W.J. ustalając, iż możliwość podtopienia istnieje, nie określił, czy możliwość taka istniała przed wykonaniem prac przez K. G. oraz nie wykazał, czy lub w jakim stopniu zmiana ta mogła wpłynąć na zaistnienie lub wielkość podtopienia w przyszłości. Biegli nie stwierdzili przy tym, faktu zmiany stanu wody na gruntach, co ma decydujące znaczenie w przedmiotowej sprawie. Ponadto w zgromadzonych aktach nie ma żadnych informacji o wystąpieniu szkód na gruncie sąsiednim, co stanowi niezbędną przesłankę do zastosowania przez organy administracji obowiązku określonego w art. 29. Z treści tego przepisu wynika, że niedozwolona zmiana stanu wody może polegać na zmianie kierunku wód opadowych i kierunku odpływu wód ze źródeł, ale zawsze powinna dotyczyć sytuacji, gdy będzie wywoływać szkodę na gruntach sąsiednich (por. Prawo wodne - komentarz, J. Szachułowicz, Warszawa 2006, s. 105). Odnosząc się do kwestii zasypania ziemią przez K. G. płotu R. P. i związane z tym ewentualne jego nachylenie, czy zniszczenie nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. W ocenie Sądu Kolegium prawidłowo stwierdziło, że nie było podstaw do nałożenia na właściciela działki nr 236 obowiązków przewidzianych w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, ponieważ jego działania nie spowodowały zmiany stanu wody na gruncie, szkodliwie wpływającej na grunty sąsiednie. Ponadto w protokole z dnia 1 grudnia 2006 r. (s. 45-46 akt adm.) stwierdzono, że na działce nr 236 dokonano obniżenia terenu tam, gdzie było to technicznie możliwe, stosownie do uzgodnień powziętych przez strony na rozprawie przed organem pierwszej instancji. Poza tym, rozstrzygnięcie określone w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego może być wydane w sytuacji, gdy organ administracji publicznej ustali, że w wyniku działań dokonanych przez właściciela gruntu doszło do naruszenia stanu wód ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Dokonanie takiego ustalenia musi być poprzedzone przeprowadzeniem zgodnego z przepisami k.p.a. postępowania dowodowego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 października 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 444/06, LEX nr 386493). Zdaniem Sądu, organ administracji uczynił zadość obowiązkom wskazanych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia oraz zebrany w aktach materiał dowodowy wskazują, że organ przeprowadził w sposób właściwy postępowanie dowodowe. W aktach sprawy znajdują się między innymi protokoły: z wizji lokalnej na działce K. G. (z dnia 21 czerwca 2006 r.), z oględzin terenu przeprowadzonego z udziałem stron (z dnia 26 października 2006 r.), z rozpraw administracyjnych przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji (z dnia 2 i 17 listopada 2006 r.), a także protokół z dnia 1 grudnia 2006 r. stwierdzający wykonanie uzgodnień dokonanych na rozprawie w dniu 17 listopada 2006 r., a ponadto dwie opinie biegłych: z grudnia 2006 r. sporządzona przez W. J. na zlecenie organu pierwszej instancji i z kwietnia 2008 r. sporządzona przez S. Naleśnika wykonana na zlecenie K. G. Ubocznie można zauważyć, iż słusznie organ stwierdził, że właściciel może dokonywać na swoim gruncie różnego rodzaju zmian, lecz nie każde jego działanie prowadzić będzie do zmiany stosunków wodnych. Sam fakt dokonania zmiany nie jest zaś wystarczający do zastosowania art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Z przytoczonych wyżej względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza zarówno przepisów prawa materialnego jak też przepisów postępowania administracyjnego, wobec czego skarga na nią jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).