II SA/Lu 238/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., znak: [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie dokonania oceny stanu technicznego drogi I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., znak: [...]; II. przyznaje [...] A.F.od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...], Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania B. G. (dalej także: "skarżąca") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. L. z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...], umarzającej postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek skarżącej w sprawie stanu technicznego drogi gminnej [...] – M., zlokalizowanej na działkach nr [...] w [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji stwierdził, iż w postępowaniu administracyjnym, toczącym się na podstawie przepisu art. 66 ustawy Prawo budowlane, właścicielom nieruchomości sąsiednich nie przysługuje przymiot strony. Organ stwierdził, że skarżąca i jej mąż T. G. nie są właścicielami drogi stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania, a są jedynie współwłaścicielami działek sąsiadujących z tą drogą. Z tego względu postępowanie administracyjne, wszczęte na wniosek skarżącej dotyczący nieodpowiedniego stanu technicznego wspomnianego obiektu budowlanego, podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: "K.p.a."). W odwołaniu od tej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 28, art. 61 i art. 105 § 1 K.p.a. oraz art. 88 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodziła podstawa do umorzenia postępowania. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję organ odwoławczy podzielił w całości stanowisko organ pierwszej instancji. Zdaniem WINB, niezależnie od argumentacji przywołanej przez organ należało uznać, że przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, że omawiana droga została wybudowana zgodnie z pozwoleniem na budowę, a PINB w O. L. przyjął – bez sprzeciwu – zawiadomienie o zakończeniu jej budowy. Stan techniczny drogi jest należyty, gdyż stwierdzone drobne spękania nawierzchni nie mają wpływu na właściwości użytkowe drogi i nie stwarzają niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzi bądź bezpieczeństwa mienia. Ponadto inwestor tego obiektu – G. W. posiada dziesięcioletnią gwarancję utrzymania prawidłowego stanu technicznego drogi przez wykonawcę robót budowalnych, co oznacza, że wszelkie usterki w tym zakresie usuwane są na bieżąco. Skargę do Sądu na decyzję organu odwoławczego złożyła B. G., wnosząc o jej uchylenie. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca powtórzyła treść zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Skarga została uwzględniona również z innych przyczyn niż podniesione w skardze, które to przyczyny Sąd miał obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga bowiem w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wymaga podkreślenia, że rozpoznając niniejszą sprawę organy nie ustaliły w sposób wyczerpujący stanu faktycznego w sprawie i nie oceniły należycie zgormadzonego materiału dowodowego, naruszając tym samym reguły wynikające z przepisów art. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a., a organ odwoławczy również z uchybieniem art. art. 15 i 136 K.p.a. Z akt sprawy wynika, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek pisma skarżącej z dnia [...] czerwca 2015 r., nazwanego "zawiadomieniem", w którym zażądała ona zbadania przez organy nadzoru budowlanego legalności, to jest w szczególności zgodności z zatwierdzonym projektem budowlanych, "budowy drogi gminnej C. – J. – M.". Jakkolwiek zatem skarżąca przywołała w treści tego pisma brzmienie art. 66 Prawa budowlanego, to organy administracji, mając na uwadze konieczność wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, winny były ocenić, czy wniosek ten nie dotyczył wszczęcia postępowania naprawczego w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Oczywistym jest bowiem, że zgodność wykonanych robót budowlanych z zatwierdzonym projektem budowlanym, czego przede wszystkim domagała się skarżąca w swym wniosku podlega – co do zasady – badaniu przez organy nadzoru budowlanego w postępowaniu prowadzonym w trybie tych ostatnich przepisów, a nie w trybie art. 66 Prawa budowlanego. Wskazać przy tym należy, że przystąpienie do użytkowania obiektu na podstawie skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy nie zwalnia organu od prowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o art. 50-51 Prawa budowlanego, w sytuacji zaistnienia którejś z przesłanek w nich określonych. W ocenie Sądu, nie można postawić znaku równości pomiędzy sytuacją użytkowania obiektu w oparciu o ostateczną decyzję udzielającą pozwolenia na użytkowanie oraz na podstawie zawiadomienia o zakończeniu budowy w trybie art. 54 Prawa budowlanego. Udzielenie pozwolenia na użytkowanie w oparciu o art. 55 i następnych tej ustawy wiąże się bowiem z koniecznością przeprowadzenia postępowania określonego w tych przepisach i ma na celu sprawdzenie zgodności inwestycji z ustaleniami i warunkami pozwolenia na budowę. Dopuszczenie możliwości prowadzenia postępowania naprawczego pomimo pozostawania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie oznaczałoby możliwość dokonywania ponownej oceny tych samych przesłanek, co byłoby sprzeczne z zasadą zaufania obywateli do organów państwa określoną w art. 8 k.p.a. Inwestor ma prawo sądzić, że skoro została wydana ostateczna decyzja co do zgodności realizacji obiektu z pozwoleniem na budowę, to obiekt taki może być legalnie użytkowany. Takiego skutku – w ocenie Sądu – nie odnosi natomiast zawiadomienie o zakończeniu robót budowanych, o którym mowa w art. 54 Prawa budowlanego. Niewniesienie sprzeciwu w ustawowym terminie pozwala wprawdzie inwestorowi na przystąpienie do użytkowania, jednakże wobec nieprzeprowadzenia postępowania w zakresie zgodności inwestycji z ustaleniami i warunkami pozwolenia na budowę, w przypadku stwierdzenia okoliczności określonych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego dopuszczalne jest przeprowadzenie postępowania mającego na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, w tym m.in. w zakresie istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę (zob. w szczególności wyroki NSA: z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2725/12 oraz z dnia 29 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1313/14 – dostępne w CBOSA). Podkreślić w tym miejscu należy, że sam organ odwoławczy wykazał się brakiem konsekwencji, gdyż z jednej strony uznał, że legalne przystąpienie do użytkowania obiektu czyni niedopuszczalnym ocenę zgodności realizacji tego obiektu z prawem, zaś z drugiej strony – sam tej oceny w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dokonał, wskazując, że "droga została wybudowana zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę" (s. 3 zaskarżonej decyzji). Nie budzi przy tym wątpliwości, że skarżącej – jako współwłaścicielce nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z omawianą drogą publiczną – przysługiwałby przymiot strony w ewentualnym postępowaniu naprawczym prowadzonym w oparciu o art. 50-51 Prawa budowlanego dotyczącym tej drogi. Niezależnie od powyższego podnieść trzeba, że wadliwie oceniły organy, iż w niniejszej sprawie zachodziła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania skutkująca koniecznością jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Przepis ten nakazuje umorzenie postępowania administracyjnego, gdy stało się ono bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny. Wskazuje on na bezprzedmiotowość postępowania, będącą odzwierciedleniem bezprzedmiotowości sprawy administracyjnej, która miała być rozstrzygnięta w trybie tego postępowania. Ustalenie istnienia tej przesłanki obliguje organ administracji publicznej do zakończenia postępowania w danej instancji przez jego umorzenie, ponieważ nie będzie wtedy podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Dalsze prowadzenie postępowania w takim przypadku stanowiłoby o jego wadliwości, mającej istotny wpływ na wynik sprawy. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o jakiej mowa w art. 105 § 1 K.p.a., oznacza zatem stan tego postępowania, charakteryzujący się brakiem elementu materialnego stosunku prawnego, który to stan skutkuje niemożnością zakończenia postępowania poprzez podjęcie decyzji załatwiającej sprawę co do istoty (por. J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 391). Niezasadne jest stanowisko organów obu instancji, że podstawę do umorzenia postępowania dawało stwierdzenie, iż skarżącej nie przysługiwał przymiot strony postępowania prowadzonego przez te organy w oparciu o art. 66 Prawa budowlanego. Jakkolwiek w orzecznictwie dominuje stanowisko, że co do zasady w postępowaniu takim właścicielom nieruchomości sąsiednich nie przysługują uprawnienia strony, to wskazuje się przy tym, że zachodzą niekiedy sytuacje, w których prawnie uzasadnionym jest udzielenie ochrony tym podmiotom, gdy wykażą one, iż postępowanie dotyczy ich interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. Zarówno bowiem w orzecznictwie, jak i w literaturze, wyrażane jest stanowisko, że w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie art. 66 Prawa budowlanego interes prawny właściciela nieruchomości sąsiedniej może wynikać m.in. z przepisów prawa cywilnego o ochronie własności (art. 222 i następne ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, Dz. U. z 2016 r. poz. 380 ze zm.). Na taką możność wskazywano w szeregu orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. przykładowo wyroki: z dnia 19 stycznia 1982 r., sygn. akt SA/Kr 517/81, ONSA 1982, nr 1, poz. 11, z dnia 30 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 629/97 oraz z dnia 2 lipca 1998 r., sygn. akt IV SA 1306/06 – dostępne w CBOSA; S. Jędrzejewski, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 1996 r., sygn. akt IV SA 744/94, OSP 1997, nr 4, poz. 82; J. Zimmermann, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 1996 r., sygn. akt IV SA 846/95, OSP 1997, nr 4, poz. 83). Taka właśnie sytuacja zachodziła w rozpoznawanej sprawie. Należy bowiem mieć na względzie, że sam organ odwoławczy w uzasadnieniu poprzednio wydanej decyzji kasacyjnej z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...], uchylającej decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2015 r., znak: [...], o odmowie nakazania inwestorowi usunięcia nieprawidłowości dotyczących omawianej drogi gminnej, podzielił zasadność zarzutów skarżącej co do braku wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, uznając zarazem, że skarżącej służy przymiot strony tego postępowania. Organ odwoławczy wskazał wówczas organowi pierwszej instancji na konieczność wnikliwego przeprowadzenia postępowania dowodowego dotyczącego stanu technicznego opisanej drogi. W toku postępowania prowadzonego ponownie przez organ pierwszej instancji skarżąca złożyła pismo z dnia [...] grudnia 2015 r., w którym wniosła między innymi o przeprowadzenie oględzin przedmiotowej drogi, w szczególności całego pasa drogowego, wskazując, iż w jej ocenie "zarówno jezdnia, pobocza jak i rowy przydrożne są w złym stanie technicznym i zagrażają mieniu i zdrowiu osób trzecich. Jezdnia jest zniszczona, popękana, ma wyrwy. Pobocze jest zniszczone - dziurawe. Rowy przydrożne również są zniszczone, miejscami zasypane, z obsuniętymi bokami i różnej głębokość na różnej długości, co skutkuje brakiem prawidłowego odpływu wody deszczowej" (k. 138 akt adm. I inst.). Organ pierwszej instancji odnosząc się do tego wniosku w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. stwierdził jedynie, iż "tut. organ nie ma podstaw do uwzględnienia wniesionego żądania" (s. 2 uzasadnienia decyzji; k. 142 akt adm. I inst.). Zauważyć przy tym należy, że w aktach administracyjnych organu pierwszej instancji (w nieponumerowanej ich części) znajduje się protokół kontroli użytkowania przedmiotowej drogi gminnej, sporządzony – jak wynika z jego treści – w dniu [...] grudnia 2015 r., a więc przed wydaniem decyzji organu pierwszej instancji, przez pracowników PINB w O. L., w obecności jedynie przedstawiciela inwestora – pracownika UG w J. nad W.. Jakkolwiek treść tego protokołu potwierdza, że opisany obiekt budowlany znajduje się w dobrym stanie technicznym, to brak jest jakiejkolwiek dokumentacji (przykładowo fotograficznej) potwierdzającej powyższe ustalenia. Okoliczność ta budzi zdziwienie tym bardziej, że skarżąca w sposób bardzo precyzyjny wskazywała na uszkodzenia nawierzchni drogi oraz jej pobocza, świadczące o złym stanie technicznym obiektu, stanowiącym zagrożenie dla "mienia i zdrowia osób trzecich". Nadto w toku postępowania administracyjnego składała ona kopie zdjęć przedstawiających zły stan nawierzchni opisanej drogi (k. 114-119 akt adm. I inst.). Nie budzi przy tym wątpliwości, że organ pierwszej instancji nie umożliwił skarżącej udziału w opisanych czynnościach dowodowych, albowiem nie poinformował jej o zamiarze przeprowadzenia kontroli obiektu. Jest to tym bardziej zastanawiające, że organ nie wspomniał w uzasadnieniu decyzji w jakikolwiek sposób o tychże oględzinach obiektu, co więcej – jak wskazano wyżej – stwierdził wyraźnie, że nie widzi podstaw do ich przeprowadzenia, pomimo że domagała się tego stanowczo skarżąca. Nadto treść metryki sprawy (sporządzona pismem ręcznym) zdaje się prowadzić do wniosku, że omawiana kontrola nie miała miejsca przed wydaniem decyzji organu pierwszej instancji, albowiem w okresie pomiędzy przyjęciem wniosku skarżącej z dnia [...] grudnia 2015 r. (w dniu [...] grudnia 2015 r.) a wydaniem decyzji (w dniu [...] grudnia 2015 r.) nie odnotowano żadnej czynności procesowej. Z powyższego wynika, że wskazana przez skarżącą okoliczność, istotna dla oceny naruszenia jej interesu prawnego, nie została w niniejszej sprawie należycie ustalona. Stosownie bowiem do art. 10 § 1 i art. 79 K.p.a. organ prowadzący postępowanie jest obowiązany zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, w tym zawiadomić strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin. Z art. 81 K.p.a. wynika zaś jednoznacznie, że okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną tylko wówczas, gdy strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Dochowanie wspomnianych wymogów, niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji publicznej. Z tego względu, naruszenie tych obowiązków kwalifikowane jest jako naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, mające wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 października 2015 r., IV SA/Po 612/15 wraz z powołanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Adminstracyjnego). Mając na uwadze wskazane wyżej uchybienia, Sąd był zobowiązany do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 135 P.p.s.a. Wobec uchylenia decyzji organów obu instancji z uwagi na niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, przedwczesnym było odnoszenie się do pozostałych zarzutów skarżącej. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji, zgodnie z art. 153 P.p.s.a., uwzględnią dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu wyroku. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej orzeczono w oparciu o art. 250 P.p.s.a. w związku z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. "c" i § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2015 r. poz. 1805).