II SA/Lu 245/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 lutego 2015 r. sprawy ze skargi R. A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy sporządzenia i wydania kserokopii decyzji w sprawie warunków zabudowy oddala skargę. We wniosku z dnia 5 listopada 2013 r. R. A. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o sporządzenie i wydanie (przesłanie na jego adres) kserokopii decyzji tego organu z dnia [...] września 2012 r., Nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 73 § 1, § 1a i § 2 oraz art. 74 § 2 w związku z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako "k.p.a."), odmówiło sporządzenia i wydania R. A. żądanej kserokopii decyzji. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie organ wskazał, iż wnioskodawca nie był i nie jest stroną postępowania, w którym przedmiotowa decyzja została wydana. Ponadto zapoznał się on z aktami tej sprawy w ramach postępowania prowadzonego na skutek jego zażalenia w sprawie Nr [...]. Dodatkowo Kolegium, powołując się na pogląd zaprezentowany w wyroku WSA w Warszawie wydanym w sprawie o sygnaturze II SA/Wa 2269/04, stwierdziło, iż organ administracji nie ma obowiązku wykonywania kserokopii akt. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy R. A. stwierdził, że stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest nielogiczne. Skoro bowiem zapoznał się on już z żądanym dokumentem, a dokument ten znajduje się – jak wskazał wnioskodawca – w aktach sprawy bezpośrednio go dotyczącej, to winien on mieć nadal w każdej chwili taką możliwość. Powoływanie się przez organ z jednej strony na to, iż wnioskodawca nie jest stroną postępowania, z drugiej zaś, iż organ nie ma obowiązku wykonywania fotokopii, wnioskodawca uznał natomiast za niekonsekwencję. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r., Nr [...] – zaskarżonym w niniejszej sprawie – utrzymało w mocy swoje postanowienie z dnia [...] grudnia 2013 r. Kolegium stwierdziło, iż analiza akt sprawy Nr [...], dotyczącej zażalenia R. A. na bezczynność i przewlekłość postępowania Wójta [...] w sprawie wniosku żalącego o objęcie planem zagospodarowania przestrzennego jego działki nr [...], położonej we wsi S. K. II, prowadzi do wniosku, że decyzja Kolegium z dnia [...] września 2012 r. znak: [...] nie pozostaje w związku z tą sprawą. Ponadto, po zapoznaniu się z aktami sprawy zakończonej ww. decyzją ostateczną, organ potwierdził swoje dotychczasowe stanowisko, iż R. A. nigdy nie był stroną tego postępowania jak również nie był stroną i adresatem przedmiotowej decyzji. W ocenie Kolegium podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki i tym samym nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a., nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć, jak również do żądania wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów - także po zakończeniu postępowania. Z powyższych względów Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znalazło podstaw do uwzględnienia wniosku R. A. i sporządzenia oraz wydania mu żądanej kserokopii decyzji tego organu. Jednocześnie Kolegium podtrzymało stanowisko poparte wyrokiem WSA w Warszawie sygn. akt II SA/Wa 2269/04, iż organ administracji nie ma obowiązku wykonywania kserokopii akt. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższe postanowienie R. A. zarzucił mu niezgodność z prawem. Skarżący podniósł, iż jego wniosek z dnia [...] listopada 2013 r. dotyczył kserokopii. Powoływanie się przez organ na treść art. 73 § 2 w zw. z art. 28 k.p.a. jest zatem – w jego ocenie – chybione. Przepisy te dotyczą bowiem uwierzytelnionych dokumentów. Skarżący zwracał się natomiast o "zwykłą kopię". Złożony przez niego wniosek jest więc "regulowany w art. 73 § 1 k.p.a., który powinien mieć zastosowanie". Podsumowując skarżący stwierdził, że odmowa wykonania kopii decyzji z akt sprawy dotyczącej jego osoby jest bezprawna. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie prawa nie narusza. Przedmiotem żądania skarżącego, wyrażonego we wniosku z dnia 5 listopada 2013 r., było sporządzenie i wydanie mu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze kserokopii decyzji tego organu z dnia [...] września 2012 r., Nr [...], wydanej w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Wójta [...] z dnia [...] lipca 2007 r., znak: [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...], położonej we wsi S. K., gmina K.. Wymaga podkreślenia, że skarżący domagał się sporządzenia i wydania "zwykłej" kserokopii przedmiotowej decyzji organu odwoławczego, nie zaś jej uwierzytelnionego odpisu, co też ostatecznie potwierdził w skardze. Stosownie do art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Czynności te są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu (art.73 § 1a k.p.a.). Z kolei § 2 cytowanego przepisu stanowi, że strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Z powołanego unormowania wynika zatem wprost, że określone nim uprawnienia przewidziane są jedynie dla stron postępowania administracyjnego (przy czym przysługują one stronom również po zakończeniu postępowania). Zgodnie zaś z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W doktrynie przyjmuje się, że postępowanie administracyjne "dotyczy" interesu prawnego lub obowiązku określonego podmiotu w tym znaczeniu, że w jego wyniku wydaje się decyzję rozstrzygającą o prawach i obowiązkach tego podmiotu, lub też rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu (zob. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postepowania administracyjnego, Komentarz, Kraków 2000, str. 239). Pojęcie "interes prawny" oznacza przy tym interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Interes musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie ewentualny. Źródłem interesu prawnego musi być zaś norma prawa materialnego, na postawie, której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 września 2004 r., sygn. akt II SA 2923/03, LEX nr 717935). Zastosowanie powyższych kryteriów na gruncie spraw prowadzonych w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy prowadzi do wniosku, że status strony w takim postępowaniu determinowany jest granicami oddziaływania planowanej inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2278/10, LEX nr 1134728). Co do zasady stronami postepowania o ustalenie warunków zabudowy są więc właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których planowana inwestycja ma być realizowana. Stronami takiego postępowania mogą być ponadto właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji, o ile mieszczą się one w obszarze jej oddziaływania. Podkreślić należy, że status strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy rozciąga się również na ewentualne późniejsze postępowania nadzwyczajne prowadzone w takiej sprawie (do których należy postepowanie o stwierdzenie nieważności decyzji). Mając na względzie powyższe rozważania należy zgodzić się z przekonaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż skarżący nie jest stroną postępowania nieważnościowego, w którym została wydana objęta jego wnioskiem decyzja Kolegium z dnia [...] września 2012 r. Skarżący nie brał udziału w przedmiotowym postępowaniu nadzwyczajnym i ww. decyzja nie została mu doręczona. Wcześniej nie brał on także udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, zakończonym decyzją ostateczną Wójta [...] z dnia [...] lipca 2007 r., która również nie została mu doręczona. Analiza akt niniejszej sprawy nie pozostawia przy tym wątpliwości, że skarżący nie posiadał interesu prawnego w tym postepowaniu. Nie przysługiwał mu bowiem tytuł prawny do działki nr [...] we wsi K. S., stanowiącej teren projektowanej inwestycji, jak też do żadnej z działek sąsiadujących z tym terenem. Bez wpływu na to stanowisko pozostaje natomiast twierdzenie skarżącego, jakoby żądana przez niego decyzja znalazła się w aktach jego sprawy dotyczącej zażalenia na bezczynność i przewlekłość postępowania Wójta [...] w przedmiocie wniosku o objęcie planem zagospodarowania przestrzennego działki nr [...] we wsi S.. W konsekwencji zasadnie Kolegium uznało, iż skarżącemu w postepowaniu zakończonym będącą przedmiotem wniosku decyzją nieważnościową z dnia [...] września 2012 r., Nr [...] – jako, że nie był on stroną tego postepowania – nie przysługiwały uprawnienia przewidziane w art. 73 k.p.a., niezależnie od tego, czy żądał on sporządzenia i wydania "zwykłej" kserokopii tej decyzji, czy też jej uwierzytelnionego odpisu. Biorąc jednak pod uwagę, że wniosek skarżącego dotyczył "zwykłej" kserokopii, podnieść należy, że nie mógł on zostać uwzględniony również z innego powodu, na który zwróciło zresztą uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołując się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 2269/04. Pogląd zaprezentowany w tym wyroku wymaga jednak w tym miejscu szerszego wyjaśnienia. Istota tego stanowiska, które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, sprowadza się mianowicie do uznania, iż przepis art. 73 § 1 k.p.a. wyraża zasadę powszechnego dostępu strony do akt sprawy – z wyjątkiem określonym w art. 74 § 1 k.p.a. – w każdym stadium postępowania (a także po jego zakończeniu) i nakłada na organ administracji publicznej obowiązek umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy oraz sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów. Należy jednak mieć na uwadze, iż przepis ten nie nakłada na organ administracji obowiązku wykonywania, nawet odpłatnie, kserokopii dokumentów zawartych w aktach i dostarczania ich stronie, gdyż utrwalenie wiadomości zawartych w aktach administracyjnych w postaci notatek lub odpisów jednoznacznie powierza stronie, bez względu na użyte przez nią w tym celu środki techniczne (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2005 r., sygn. akt GSK 898/04, LEX nr 190721 oraz wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 831/12). Innymi słowy, skoro strona ma prawo sporządzać notatki lub odpisy, to tym samym brak jest podstaw do odmowy sporządzenia tychże pism za pomocą kserokopiarki, jak i innych urządzeń. Nie oznacza to jednak, że strona postępowania może żądać, aby takie kserokopie wykonał i dostarczył sam organ (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2005 r., sygn. akt GSK 898/04, LEX nr 190721). Skoro zatem w niniejszej sprawie przedmiotem żądania skarżącego była "zwykła", a nie uwierzytelniona przez organ kserokopia wskazanej decyzji znajdującej się w aktach sprawy, to – niezależnie od braku interesu prawnego w postepowaniu, w którym decyzja ta zapadła - skarżący nie mógł obarczać organu obowiązkiem wykonania tej kserokopii oraz przesłania jej na jego adres. Nawet bowiem gdyby skarżący był stroną tegoż postępowania, obowiązkiem organu byłoby jedynie zapewnienie mu możliwości samodzielnego wykonania żądanej kserokopii w siedzibie organu. Z tych wszystkich względów orzeczoną w niniejszej sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmowę sporządzenia i wydania skarżącemu kserokopii decyzji Kolegium z dnia [...] września 2012 r., Nr [...], uznać należy za prawidłową i zgodną z prawem. Ubocznie w tym miejscu wypada wyjaśnić, iż treść decyzji administracyjnych – co do zasady – stanowi informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm., dalej jako "u.d.i.p."). Jeżeli zatem skarżącemu nie przysługuje dostęp do określonej decyzji administracyjnej w trybie art. 73 k.p.a., tj. jako stronie postępowania, w której została ona wydana, może on domagać się udostępnienia treści takiej decyzji w trybie przepisów u.d.i.p. W tym trybie decyzje administracyjne mogą być jednak udostępniane jedynie w formie zanonimizowanej, tj. po usunięciu z ich treści danych osobowych oraz innych informacji podlegających ochronie na podstawie art. 5 u.d.i.p. w związku z przepisami szczególnymi. Uzyskanie dostępu do określonej informacji publicznej jest natomiast w pierwszej kolejności uwarunkowane skutecznym złożeniem wniosku w tym przedmiocie. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.