II SA/Lu 247/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Asystent sędziego Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 września 2010 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej K. W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Wójt Gminy K., po rozpatrzeniu wniosku K. W., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającej na rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku mieszkalnego na działce nr 542 położonej w miejscowości T. gm. K.. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że ustalenie warunków zabudowy dla realizacji zamierzonej inwestycji możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem organu działka objęta decyzją wymagań tych nie spełnia. Przede wszystkim nie jest spełniony warunek w zakresie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy) oraz warunek zgodności z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy). Jak wskazał organ działka nr 542 znajduje się w obszarze kompleksu leśnego, w otoczeniu terenów leśnych. Wprawdzie na działce znajduje się budynek, który inwestor zamierza rozbudować, a na sąsiedniej działce istnieje zabudowa mieszkaniowa, to jednak działka zachowała klasyfikację gruntów leśnych, a wiodącą funkcją obszaru pozostaje gospodarka leśna i funkcje przyrodniczo-ekologiczne ekosystemów leśnych. Organ wskazał następnie, że wymagania w zakresie ochrony terenów leśnych są określone w ustawie o lasach, ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ustawie prawo ochrony środowiska oraz ustawie o ochronie przyrody. Przepisy te stanowią, iż teren leśny wraz ze strefą ochrony siedliskowej podlega ochronie przed zmianą przeznaczenia i sposobu użytkowania. Powiększenie terenu zabudowy i kubatury obiektu dla potrzeb mieszkaniowych w obrębie lasu sprzeczne jest z tymi przepisami oraz warunkami ochrony przeciwpożarowej. Od decyzji tej odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. złożyła K. W.. Odwołująca podniosła, iż teren, w części którego znajduje się planowana inwestycja, nigdy nie był terenem leśnym. Dlatego realizacja zamierzenia nie zmieni przeznaczenia i sposobu użytkowania tego terenu. Ponadto w pasie terenu, na którym znajduje się działka istnieją inne pojedyncze zabudowania o różnym charakterze użytkowania, m. inn. działka sąsiednia nr 543 z zabudową wielokondygnacyjną (dom mieszkalny i restauracja). W decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. stwierdziło, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa, a zawarte w odwołaniu twierdzenia nie zasługują na uwzględnienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał się na art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z którego wynika, iż warunkiem koniecznym do ustalenia warunków zabudowy jest dokonanie uzgodnienia z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ wskazał, że odmowa ustalenia warunków zabudowy została uzgodniona z Dyrektorem Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych postanowieniem z dnia 27 listopada 2009 r. Z jego uzasadnienia wynika natomiast, iż zmiana przeznaczenia użytkowania gruntu inne niż rolnicze i leśne wymaga uzyskania zgody marszałka województwa, wyrażonej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Brak takiej zgody był przyczyną uznania przez Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych, że w sprawie brak możliwości prawnych dopuszczających do realizacji wnioskowanej inwestycji. W ocenie organu wskazane uzgodnienie ma wiążący charakter dla postępowania głównego i dopóki postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie wyeliminowane z obrotu prawnego, wiąże organ uzgadniający. Nadto Kolegium podniosło, iż jeżeli zmianie ulegnie klasyfikacja działki, ulegnie także zmiana stanu faktycznego sprawy i zaistnieje możliwość ponownego wystąpienia o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. K. W. zarzuciła organom błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Wskazała, iż wielokrotnie podkreślała, iż na działce stoi dom, jest gaz ziemny, prąd i woda ze studni głębinowej oraz, że działka jest w całości ogrodzona, czego nie uwzględniły organy. Pominięcie tego stanu faktycznego oznacza, że decyzja została wydana sprzecznie z prawem. Do skargi dołączyła kserokopię podania do Starosty Lubelskiego o zmianę klasyfikacji gruntu działki nr 542. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L.wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. W dniu 7 września 2010 r. skarżąca złożyła do akt sprawy (k. 55) wypis z rejestru gruntów wskazujący, iż działka o numerze 542, w części o powierzchni 0,20 ha stanowi las (Ls II), zaś w pozostałej części grunty orne (R IIIb). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: W myśl przepisu art. 145 § 1 pkt 1 litera "b" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), zwanej w skrócie "p.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego określa przepis art. 145 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Jedną z przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego jest ujawnienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2006 r. (II OSK 1321/05) nie można pojęcia "naruszenia prawa" o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy ograniczać do sytuacji, gdy zachodzi prosta sprzeczność między treścią przepisu, a sposobem jego zastosowania przez organ administracji. W postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji z naruszeniem prawa rozumie się także takie sytuacje, w których organowi administracji nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów w chwili wydawania decyzji. Dotyczy to w szczególności podstawy wznowienia postępowania administracyjnego określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., co niejednokrotnie podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2009 r., I OSK 1110/08 oraz wyroki NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, opubl. w ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 39, z dnia 10 października 2007 r., II OSK 2002/06, z dnia 12 czerwca 2008 r., II OSK 121/07 oraz powołany wyżej wyrok z dnia 14 listopada 2006 r., II OSK 1321/05, niepubl.). Tak więc w razie stwierdzenia przez sąd, że akt kontrolowany narusza prawo, a naruszenie to daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, zachodzi podstawa do uchylenia takiego aktu w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1b p.p.s.a., bowiem dyspozycja tego przepisu ma na celu przede wszystkim ochronę obiektywnego porządku prawnego. W rozpoznawanej sprawie zaistniała taka właśnie sytuacja. W piśmie z dnia 6 września 2010 r., które wpłynęło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w dniu 7 września 2010 r. skarżąca wskazała, że będąca przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy działka nr 542 położona w T., gm. K. jest działką składającą się zarówno z gruntów leśnych, jak i rolnych, nie stanowi natomiast w całości lasu, jak wynikałoby to z wypisu z rejestru gruntów będącego podstawą ustaleń dokonanych przez organy administracji. Na dowód dołączyła skarżąca wypis z rejestru gruntów z dnia 6 lipca 2010 r., z którego wynika, że działka nr 542 o pow. 0,3700 ha obejmuje dwa rodzaje użytków gruntowych: las, oznaczony symbolem LsII oraz grunty orne oznaczone symbolem RIII (k. 23 akt sprawy). W poprzednim wypisie z rejestru gruntów z dnia 7 marca 2008 r., znajdującym się w aktach postępowania administracyjnego (k. 2 akt organu pierwszej instancji) cała działka nr 542 o pow. 0,3700 ha zakwalifikowana była jako las, oznaczony symbolem LsII. Ujawniły się zatem nowe okoliczności faktyczne, istniejące w dacie wydania zaskarżonej decyzji, nie znane jednak organowi w rozumieniu przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Pod pojęciem nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., należy rozumieć okoliczności lub dowody nowo odkryte lub po raz pierwszy zgłoszone przez stronę, dotyczące przedmiotu sprawy i mające znaczenie prawne, istniejące w dniu wydania decyzji ostatecznej, ale nie znane organowi, który wydał decyzję. Okoliczności faktyczne należy uznać za nieznane w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. również wtedy, gdy mimo sygnalizowania o nich przez stronę, nie zostały objęte postępowaniem wyjaśniającym. Nowe okoliczności lub nowe dowody muszą być jednak podstawą do wydania decyzji odmiennej treści, przy czym wystarczy tu prawdopodobieństwo wydania takiej decyzji. Wznowienie postępowania powinno następować nie tylko z uwagi na wyjście na jaw nowych dowodów, ale także i nowych okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, przy czym ujawnienie się tych okoliczności może być rezultatem przeprowadzenia dowodów (ujawnienia się dowodów) po wydaniu decyzji. Nie jest przy tym istotne, czy nastąpiło to w wyniku zaniedbań tego organu, czy z innych powodów. Ustalając stan faktyczny sprawy organy obu instancji za podstawę przyjęły dane wynikające z wypisu z rejestru gruntów z dnia 7 marca 2008 r., stwierdzającego, że działka nr 542 stanowi w całości grunt leśny. W odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. od decyzji organu pierwszej instancji skarżąca podnosiła wprawdzie, że działka nr 542 nigdy nie stanowiła w całości lasu, nie przedstawiła jednak wówczas żadnego dokumentu, w szczególności aktualnego wypisu z rejestru gruntów, stwierdzającego inny stan faktyczny niż przyjęty przez organy. Wypis z rejestru gruntów, stwierdzający, że działka nr 542 stanowi częściowo grunt orny, a częściowo las uzyskała skarżąca dopiero w lipcu 2010 r. Ujawnienie tej nowej okoliczności stanowi podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie przeprowadzone zostało w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa". Przepisy tej ustawy wymagają ustalenia warunków zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu, polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych w sytuacji, gdy dla danego terenu brak jest planu miejscowego (art. 59 ust. 1 ustawy). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest – zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy - jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że dopuszczalność wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy uzależniona jest między innymi od stwierdzenia zgodności projektowanej inwestycji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego oraz ustalenia, iż objęty wnioskiem teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Podstawą wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy w sprawie niniejszej było ustalenie, że działka skarżącej stanowi w całości las, podlegający szczególnej ochronie na podstawie przepisów ustawy oraz przepisów odrębnych. Ujawnienie nowej okoliczności - faktu, że działka nr 542 stanowi częściowo grunt orny nakazuje dokonanie ponownej oceny wniosku skarżącej o ustalenie warunków zabudowy pod kątem spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. Bez znaczenia przy tym jest, iż zmiany do ewidencji gruntów i budynków zostały wprowadzone dopiero po wydaniu przez organ zaskarżonej decyzji. Ewidencja gruntów i budynków powinna odzwierciedlać stan faktyczny na gruncie, w szczególności faktyczny sposób użytkowania i zagospodarowania gruntu. Zmiany tego stanu powinny być przez właściwe organy uwzględniane. Przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) nakładają na organy właściwe w sprawach geodezji i kartografii, w szczególności na organy zobowiązane do prowadzenia ewidencji gruntów i budynków, obowiązek aktualizacji danych zawartych w rejestrach (por. art. 2 pkt 8 powołanej ustawy i § 44 pkt 2 rozporządzenia). Procedura wprowadzania zmian do ewidencji gruntów i budynków służyć ma zapewnieniu stałej aktualności danych zawartych w ewidencji. Z tych wszystkich względów należało uznać, że w sprawie niniejszej zachodzą przesłanki wymienione w art. 145 § 1 pkt 1 litera "b" p.p.s.a., który stanowi, iż zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Przedstawienie przez skarżącą nowego wypisu z rejestru gruntów, odzwierciedlającego rzeczywisty stan faktyczny na gruncie stanowi – jak wykazano wyżej - podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Ponownie należy podkreślić, że przez wydanie decyzji z naruszeniem prawa w znaczeniu przyjętym w art. 145 § 1 pkt 1 litera "b" p.p.s.a. rozumie się także takie sytuacje, w których organowi administracji nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów w chwili wydawania decyzji. Uchylenie zaskarżonej decyzji z przyczyn wyżej określonych uzasadnia uchylenie także decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 135 p.p.s.a., jest to bowiem konieczne dla końcowego załatwienia sprawy. Organ pierwszej instancji zobowiązany będzie przeprowadzić postępowanie na nowo, z uwzględnieniem stanu faktycznego sprawy, wynikającego z przedstawionego przez skarżącą wypisu z rejestru gruntów. Dopiero wówczas możliwe będzie ustalenie, czy spełnione zostały przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ubocznie zauważyć należy, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem sądów administracyjnych, dokonywanie w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy dotyczy tylko decyzji pozytywnych, czyli ustalających warunki zabudowy dla określonej zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "b" p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 p.p.s.a.