II SA/Lu 248/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] r. nr DO[...] w przedmiocie odmowy przyznania uprawnień kombatanckich I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. przyznaje [...] P.T. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) wynagrodzenie w kwocie 292,80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote 80/100) tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w tym 52,80 (pięćdziesiąt dwa złote 80/100) podatku od towarów i usług Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, decyzją z dnia 26 listopada 2003 r., na postawie art. 127 § 3, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r., nr 42, poz. 371), uchylił decyzję własną z dnia 21 maja 2008 r. umarzającą postępowanie w przedmiocie przyznania K. W. uprawnień kombatanckich oraz odmówił wymienionej stronie przyznania tych uprawnień. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że K. W. nie pełniła służby w zorganizowanej formacji ruchu oporu, a jedynie mogła udzielać pomocy partyzantom. Udzielanie takiej pomocy - zdaniem organu - nie stanowi podstawy do przyznania uprawnień kombatanckich. K. W. zaskarżyła powyższe rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego. Wyrokiem z dnia 24 września 2004 r., sygn. akt II SA/Lu 1606/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na powyższą decyzję. Skarżąca nie wniosła o sporządzenie uzasadnienia tego wyroku. Orzeczenie Sądu stało się prawomocne. Pismem z dnia 8 grudnia 2006 r. K. W. wniosła o "wszczęcie postępowania w sprawie przyznania świadczenia za czynny udział w Batalionach Chłopskich", przedkładając oświadczenie J. N. wskazujące, że była ona czynnym członkiem Związku Batalionów Chłopskich. Kierownik Urzędu uznając, iż strona wnosi o wznowienie postępowania, postanowieniem z dnia 30 lipca 2007 r., wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., wznowił postępowanie wskazując, że pojawiły się w sprawie nowe dowody. Następnie decyzją z dnia 14 grudnia 2007 r. Kierownik Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia 26 listopada 2003 r. o odmowie przyznania K. W. uprawnień kombatanckich. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podkreślono, że przedłożone przez stronę nowe dowody w postaci zeznania świadka J. N. nie wskazują, że strona pełniła służbę w polskich podziemnych formacjach i organizacjach, w tym w działających w ramach tych organizacji oddziałach partyzanckich w okresie wojny w latach 1939-1945. Uzasadniają jedynie możliwość twierdzenia, że strona wyłącznie pomagała organizacji partyzanckiej. W ocenie organu między uczestnikami ruchu oporu a osobą działającą na rzecz ruchu oporu występują zasadnicze różnice. Sam fakt współpracy z organizacją podziemną nie może być podstawą do przyznania uprawnień kombatanckich. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, K. W. powtórzyła twierdzenia, iż będąc dzieckiem pomagała oddziałom BCh jako łącznik – kurier, dostarczając do lasu członkom tej organizacji żywność i odzież. Ponadto podkreśliła swoją złą sytuację materialną oraz zdrowotną. Decyzją z dnia 4 marca 2008 r. Kierownik Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję wskazując, że charakter aktywności strony w czasie wojny określany przez J. N. był znany organowi i został prawidłowo zakwalifikowany jako "współpraca". Charakter tych działań nie spełnia przesłanek art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o kombatantach..., co uniemożliwia przyznanie stronie żądanych uprawnień. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, K. W. powtórzyła prezentowaną wcześniej argumentację dotyczącą faktu jej działania w organizacji podziemnej (BCh), co niejednokrotnie czyniła z narażeniem własnego życia. Z tego tytułu ponadto poniosła uszczerbek na zdrowiu. W jej ocenie wydawane w sprawie decyzje, są dla niej bardzo niesprawiedliwe. W odpowiedzi na skargę, Kierownik Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych - podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji - wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Oceniając zasadność skargi zgodnie z zasadami wyrażonymi na gruncie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a." Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania o wpływie istotnym na wynik sprawy. Decyzja ta, jako wadliwa, podlegała więc wyeliminowaniu z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności trzeba zwrócić uwagę, iż zaskarżona decyzja wydana została w trybie wznowienia postępowania (stanowiącym tryb nadzwyczajny), co do którego przyjęto, jako podstawę wznowienia, przesłankę określoną w treści art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W tym miejscu wskazać należy, iż jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, jest zasada trwałości decyzji administracyjnych. Stosownie do art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zamiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Jednym ze sposobów weryfikacji decyzji ostatecznych jest, przywołane już wcześniej, wznowienie postępowania mogące nastąpić jedynie w stosunku do decyzji ostatecznych i jedynie w przypadkach przewidzianych przepisami prawa. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ta decyzja zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, Warszawa 2006 r., s. 627). W niniejszej sprawie skarżąca domaga się zmiany decyzji ostatecznej z dnia 26 listopada 2003 r. o odmowie przyznania jej uprawnień kombatanckich, w trybie wznowienia postępowania administracyjnego, w oparciu o nowe dowody (oświadczenie J. N. wskazujące, że skarżąca była czynnym członkiem Batalionów Chłopskich), które w jej ocenie, nie były wcześniej znane organowi. W myśl postanowień art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeśli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji nie znane organowi, który wydał decyzję. W przypadku podstawy wymienionej w powyższej regulacji, o jej spełnieniu decyduje kumulatywne spełnienie następujących przesłanek: nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody muszą zostać ujawnione po wydaniu decyzji ostatecznej, a nadto te okoliczności lub dowody musiały istnieć już wcześniej, to jest w chwili wydawania decyzji ostatecznej, lecz dla organu są one nowymi tylko dlatego, że nie były mu wcześniej znane. Przez nową okoliczność istotną dla sprawy należy rozumieć jedynie taką okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 1985 r., I SA 198/85, ONSA 1985, nr 1, poz. 35). Kierownik Urzędu po przeanalizowaniu treści "nowego dowodu" (oświadczenia J. N.) stwierdził, iż podnoszone przez skarżącą okoliczności nie dowodzą, aby pełniła ona służbę w organizacji podziemnej. Dowody te, w ocenie organu, wskazują jedynie, że skarżąca mogła pomagać tej organizacji, co nie pozwala na wydanie pozytywnej dla strony decyzji. Powyższe stanowisko organu – w ocenie Sądu – nie zostało poprzedzone należytym wyjaśnieniem sprawy, co legło u podstaw uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że warunkiem wydania prawidłowej decyzji (również w trybie nadzwyczajnym), jest podjęcie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Analiza całokształtu okoliczności sprawy, w tym zwłaszcza ocena przeprowadzonego przez organ - w kontekście nowych dowodów - postępowania dowodowego, doprowadziła do konkluzji, iż sprawa jako niewyjaśniona co do istoty, a zwłaszcza co do faktów mających wykazać istnienie tytułu skarżącej do przyznania jej uprawnień kombatanckich, nie dojrzała do merytorycznego rozstrzygnięcia, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. Ponadto obowiązku organu przeprowadzenia pełnego postępowania wyjaśniającego nie wyłącza fakt, że w przedmiocie uprawnień kombatanckich skarżącej została już wydana decyzja ostateczna, która dodatkowo objęta była kontrolą Sądu. Powyższe fakty w żaden sposób nie wykluczają możliwości dokonania ponownej oceny - w oparciu o nowe dowody lub okoliczności faktyczne - działalności skarżącej, warunkującej przyznanie żądanych uprawnień kombatanckich. W myśl przepisu art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Stosownie natomiast do przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Pominięcie ustalenia faktu mającego znaczenie dla sprawy stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W orzecznictwie podkreśla się, że zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważkie dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość decyzji. Ponadto ocena dowodów powinna być, zgodnie z przepisem art. 80 k.p.a., oparta o wszechstronną analizę całokształtu materiału dowodowego. Organ obowiązany jest rozpatrzyć nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale wszystkie dowody we wzajemnej łączności. Organ administracji publicznej jest więc na podstawie tych przepisów zobowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. W rozpoznawanej sprawie organ administracji nie dążył do należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności i ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, naruszając tym samym przywołane przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Przede wszystkim należy wskazać, iż skarżąca żądanie wznowienia i zmiany decyzji ostatecznej oparła o treść oświadczenia J. N. nieznanego wcześniej organowi, a wskazującego, że skarżąca "jako małoletnia dziewczynka była łącznikiem, czynnym członkiem Związku Batalionów Chłopskich (...), brała czynny udział, który polegał na doręczaniu tajnej i poufnej korespondencji dla BCh. Donosiła również w określone miejsca żywność i odzież niezbędne dla członków BCh. Wobec tak ukształtowanej treści oświadczenia, uznać należało, że dowód ten w istocie kreuje stan faktyczny sprawy, co dodatkowo nakładało na organ obowiązek jego szczegółowej analizy. W uzasadnieniu decyzji brak jest stwierdzenia, czy powyższemu dowodowi organ dał wiarę. Z odmowy uchylenia dotychczasowej decyzji należy jednak wnosić, że wiarygodność oświadczenia J. N. została oceniona negatywnie. W przeciwnym razie jego stwierdzenie, iż skarżąca była członkiem BCh, skutkowałoby odmiennym rozstrzygnięciem. Jeżeli zatem powyższy dowód budził wątpliwości organu, to jego ocenę należało przeprowadzić za pomocą innych środków dowodowych. W szczególności w pełni uzasadnione byłoby bezpośrednie przesłuchanie J. N. w charakterze świadka na okoliczność pełnienia przez skarżącą służby w organizacji podziemnej. Działanie takie uzasadniał również podeszły wiek w/w osoby wpływający bez wątpienia na sposób formułowania myśli i przekazywania posiadanej wiedzy. Dopiero zadawanie konkretnych, nakierowanych na określone fakty pytań, pozwoliłoby w pełni ocenić, czy działalność skarżącej w czasie okupacji odpowiadała kryteriom przewidzianym w art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach (...). Według twierdzenia zawartego w skardze J. N. nie żyje, zatem uchybienie powyższe nie może już być naprawione. Tym bardziej należy wyczerpać inne, możliwe środki dowodowe. Należy stwierdzić, że organ w ogóle nie odniósł się do pisma skarżącej z dnia 14 sierpnia 2007 r., w którym to wskazała ona dane osób i adresy ich zamieszkania, podnosząc, iż osoby te mogą potwierdzić fakt pełnienia służby w organizacji podziemnej. Również powyższe osoby organ winien był przesłuchać (czego nie uczynił), a następnie zgromadzony materiał ocenić. Mogłoby to - w ocenie Sądu - doprowadzić do powzięcia informacji o dalszych środkach dowodowych, np.: dowodach z dokumentów czy też z zeznań innych osób, co w konsekwencji mogłoby doprowadzić do wyjaśnienia istotnych faktów w rozpoznawanej sprawie. Za sprzeczne z regułami postępowania administracyjnego było oparcie się organu wyłącznie o treść przedłożonego przez skarżącą pisemnego oświadczenia J. N., bez próby potwierdzenia przyjętej przez organ za ustaloną okoliczności za pomocą innych środków dowodowych. Ponadto organ w ogóle nie dążył do wyjaśnienia sprawy poprzez zadawanie pytań samej skarżącej. W tym zakresie w pełni uzasadnione, wobec istniejących rozbieżności, było przesłuchanie samej skarżącej (art. 86 k.p.a.). W szczególności narzucają się rozbieżności - podlegające wyjaśnieniu - dotyczące charakteru wykonywanych przez skarżącą czynności. Raz skarżąca wskazuje, że była czynnym członkiem Batalionów Chłopskich, wykonującym polecenia osób kierujących oddziałem, w innym miejscu natomiast, że pełniła funkcję wyłącznie łącznika – kuriera, pomagającego oddziałom BCh. Od przesłuchania stron na zasadzie art. 86 k.p.a. należy odróżnić jej wyjaśnienia, które nie są składane pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Ponadto organ winien również w swych działaniach uwzględnić osobę J. R., wskazanej przez skarżącą w trakcie trwania postępowania sądowego, jako osobę posiadająca wiedzę na temat działalności konspiracyjnej skarżącej. Konkludując rozważania dotyczące postępowania dowodowego wskazać należy, iż bez wątpienia ciężar dowodzenia istnienia przesłanek uzasadniających przyznanie uprawnień kombatanckich spoczywa na stronie wnioskującej o ich przyznanie. Nie sposób jednak pominąć obowiązku działania organu administracji z urzędu. Winno ono przybrać postać gromadzenia wszelkich dowodów potrzebnych do rozstrzygnięcia sprawy oraz wnikliwej ich oceny. Tym bardziej, że w sprawach o przyznanie uprawnień kombatanckich, często z uwagi na upływ czasu, jak również konspiracyjny charakter prowadzonej działalności, przedłożenie przez wnioskodawcę jednoznacznych dowodów na potwierdzenie tej działalności jest utrudnione. W takich szczególnie sytuacjach obowiązek współdziałania w ustaleniu prawdy obiektywnej spoczywa na organie (por. wyrok NSA z dnia 18 października 2005 r. sygn. akt II OSK 117/05, opubl. LEX nr 188689). W przedmiotowym postępowaniu organ nie sprostał temu obowiązkowi w ogóle. Nie przeprowadził bowiem żadnego postępowania wyjaśniającego ani nie zadał sobie trudu udzielenia skarżącej niezbędnych wskazówek, aby nie poniosła ona szkody z powodu nieznajomości prawa. O braku staranności przy prowadzeniu postępowania, a następnie uzasadnieniu wydanej decyzji z dnia 14 grudnia 2007 r. (utrzymanej w mocy przez decyzje zaskarżoną) świadczy nadto fakt wielokrotnego użycia przy określeniu skarżącej rodzaju męskiego. Podstawowym argumentem przemawiającym przeciwko przyznaniu K. W. uprawnień kombatanckich jest -zdaniem organu – treść pkt 5 instrukcji gen. Kazimierza Sosnkowskiego z 4 grudnia 1939 r. wprowadzającego kryterium wieku dla członkostwa w ZWZ-AK. Tymczasem okoliczność ta powinna być brana pod uwagę tylko jako jeden z elementów sprawy, ale nie rozstrzygający. Pomijając fakt, że według twierdzeń skarżącej należała ona do Batalionów Chłopskich, których wspomniana instrukcja nie dotyczyła bezpośrednio, nie można wykluczyć możliwości zaistnienia odstępstw w indywidualnych przypadkach, świadomych, czy także nieświadomych, gdy chodzi o dowódców oddziałów partyzanckich przyjmujących daną osobę. W orzecznictwie sądowym podkreśla się przy tym, że żaden przepis ustawy kombatanckiej nie określa wieku kombatanta (zob. wyrok NSA z 14 czerwca 1995 r., SA/Kr 2891/94, Prok. i Pr. 1996/5/64). Nie bez znaczenia dla sprawy prowadzonej w wyniku wznowienia postępowania pozostaje przesłanka zawarta w art. 22 ust. 1 ustawy o kombatantach (...), dotycząca obowiązku uzyskania przez osobę zainteresowaną przyznaniem uprawnień kombatanckich rekomendacji stowarzyszenia właściwego dla określonego rodzaju działalności kombatanckiej lub represji. Analiza akt sprawy wskazuje, że skarżąca takiej rekomendacji nie posiadała, co oznaczałoby, że decyzja ostateczna została wydana bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, co z kolei uzasadniałoby możliwość wznowienia postępowania w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Na tę podstawę strona powoływała się we wniosku z dnia 24 kwietnia 2007 r., co jednak uszło uwadze organu. W tym miejscu należy podkreślić, że rekomendacja jest środkiem dowodowym podlegającym ocenie organu orzekającego w sprawie uprawnień kombatanckich. Ustawa nie nakłada przy tym na stronę obowiązku przedstawienia tego dowodu, stąd też zgodnie z art. 7, 77 i 80 k.p.a. organ orzekający o żądaniu wniosku winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, zwracając się także do właściwego stowarzyszenia kombatanckiego o przedstawienie rekomendacji. Należy przy tym podkreślić, iż organ po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania w oparciu o konkretną podstawę wznowienia, nie jest ograniczony w rozpoznaniu sprawy wyłącznie do zbadania tej podstawy. Przedmiotem badań we wznowionym postępowaniu mogą być również inne podstawy wznowieniowe, jeśli w trakcie postępowania zostały ujawnione (por. wyrok Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 15 listopada 1999 r. sygn. akt FSA 1/99, opubl. ONSA 2000 Nr 2, poz. 45). W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Zasądzając wynagrodzenie pełnomocnikowi wyznaczonemu z urzędu, Sąd oparł się na dyspozycji przepisu art. 250 w/w ustawy oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ - po uzupełnieniu materiału sprawy o dowody z zeznań świadków wskazanych przez skarżącą oraz przesłuchanie strony a także o inne dowody, jeżeli taka potrzeba wyłoni się w toku postępowania - ustali dokładnie stan faktyczny sprawy, dokona oceny całokształtu zebranego materiału dowodowego pod kątem istnienia tytułu do uprawnień kombatanckich, a następnie stosownie do wyniku oceny, wyda właściwej treści rozstrzygnięcie, zgodne z wymogami art. 107 § 1 i 3 k.p.a.