II SA/Lu 25/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 października 2015 r. sprawy ze skargi E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej E. B. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...]. Wójt Gminy T. L. ustalił warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie odcinków dróg gminnych o klasie technicznej D ( dojazdowe ) o szerokości pasów dróg w projektowanych liniach rozgraniczających 12m, projektowanych szerokościach jezdni dwukierunkowych 6m. na działkach nr [...],[...] położonych w miejscowości R. pomiędzy ulicami S. D. i księdza S.i. W uzasadnieniu podano, że planowana inwestycja stanowi realizację celu publicznego o którym mowa w art. 6 pkt.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem organu budowa układu komunikacyjnego na terenie R. podyktowana jest istniejącą potrzeba i lokalnymi uwarunkowaniami mającymi na celu dobro wspólnoty samorządowej. Będzie służyć ogółowi i jest przeznaczona do zaspokojenia potrzeb powszechnych. Po rozpoznaniu odwołania E. B., właścicielki działek nr [...], [...] objętych planowaną inwestycją, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzję Wójta utrzymało w mocy. Kolegium wskazało, że stosownie do art. 52 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. Z kolei według art. 56 tej ustawy nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeśli zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi. Decyzja ta stanowi prawnie określoną formę oceny dopuszczalności lokalizacji inwestycji w określonym miejscu, w świetle powszechnie obowiązującego prawa, przy czym odnosi się do inwestycji celu publicznego o jakim stanowi art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Bezspornie do takich celów zalicza się budowę drogi. Organ zaznaczył również, że w sprawie został zachowany tryb postępowania. W aktach znajduje się zawiadomienie o wszczęciu postępowania doręczone wszystkim stronom postępowania, o których mowa w art. 53 ust.1 ustawy, a których imienny wykaz stanowi załącznik nr [...] do zawiadomienia. Z kolei zawiadomieniem z dnia [...]. Wójt Gminy T. L. poinformował właścicieli działek na których zaplanowano inwestycję, o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i możliwości wypowiedzenia się w sprawie. Odpowiadając na zastrzeżenie E. B. co do szerokości drogi, organ wyjaśnił, że przyjęta szerokość ( 12m ) wynika z przepisów Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W sprawie został sporządzony projekt decyzji, a sama decyzja została doręczona wszystkim stronom postępowania, także odwołującej się na adres wynikający z rejestru gruntów. Kolegium zaznaczyło, że strona nie zawiadamiała o zmianie adresu, ponadto w korespondencji podawała adres wymieniony w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania. Podało także, że prawo własności, choć stanowi najszerszą formę korzystania z rzeczy, nie daje jednakże właścicielowi pełni władzy nad rzeczą, a ustawowe jego granice wyznacza obowiązujące ustawodawstwo, w tym przepisy prawa administracyjnego. Chodzi tu także o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Chociaż ustalenie lokalizacji drogi gminnej narusza interes odwołującej się, a także pozostałych właścicieli działek przez które ma przebiegać droga, dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. W ocenie Kolegium decyzja Wójta zawiera wszystkie niezbędne elementy, a jej uzasadnienie w stanie faktycznym i prawnym jest wystarczające. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego E. B. zarzuciła decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego brak jej merytorycznego uzasadnienia, brak dokładnej analizy dotyczącej oddziaływania drogi położonej na działce nr [...] na konieczność lokalizacji drogi na działkach stanowiących jej własność, pomimo dogodnego dojazdu i dostępu do swoich działek innych właścicieli oraz brak podania, czy przeprowadzono analizę warunków zabudowy wynikająca z przepisów odrębnych, które z tych przepisów wziął pod uwagę i jaki był jej wynik. W motywach uzasadnienia skargi podano, że decyzja jest dla niej niezrozumiała, ponieważ lokalizuje drogę na jej gruncie, choć nie wynika to z bezwzględnej konieczności. Nie wyjaśniono, dlaczego przy doręczeniu decyzji Wójta nie dołączono mapki geodezyjno – sytuacyjnej stanowiącej część decyzji, co oznacza brak doręczenia całości decyzji. Zaniechano także wyjaśnienia podnoszonego w toku postępowania zarzutu sfałszowania podpisów na dowodach doręczenia, co wymagało zawiadomienia organów ścigania. Skarżąca poddała w wątpliwość możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy może być wydana po przeprowadzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczonego w oparciu o art. 61 ust.1 pkt.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 ust.1 – 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bez jednoczesnego i nie budzącego wątpliwości wyjaśnienia, czy koniecznym jest zajmowanie jej działek na lokalizację drogi dojazdowej, mimo istnienia na działce [...] drogi zapewniającej swobodny dojazd mieszkańcom. Jedynie 4 z 32 działek nie są zlokalizowane przy tej drodze. W mniemaniu skarżącej wyjaśnienie powyższych okoliczności ma wpływ na prawidłowość decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoją dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Obawy skarżącej dotyczące naruszenia prawa własności związanego z lokalizacją planowanej inwestycji także na jej działkach nie mają podstaw. Wniosek taki znajduje uzasadnienie, jeśli zważyć, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter deklaratoryjny, nie konstytuuje żadnych praw, czy obowiązków nieprzewidzianych w ustawie lub akcie wykonawczym, a tym samym na tym etapie nie może również naruszać prawa własności. Słusznie wskazało Kolegium, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polega na określeniu sytuacji prawnej obszaru pozbawionego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określa podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Nie jest też aktem upoważniającym do podjęcia i realizacji inwestycji. Wprawdzie oczywistym wydaje się, że na każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest prawnie zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, to jednak wspomniana ochrona powinna mieć miejsce w granicach przysługujących temu organowi kompetencji. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego. Organ wydający taką decyzję nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno – budowlanej Z tego względu ochrona interesów osób trzecich na etapie określenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania oraz jego zabudowy nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, wobec czego nie może być tak konkretna i szczegółowo określona jak w pozwoleniu na budowę ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2012r. II OSK 1212/11 i podane tam orzecznictwo opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Zdaniem sądu zakres ochrony przysługującej w postępowaniu w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może być szerszy, niż przedmiot postępowania i zakres dopuszczalnego rozstrzygnięcia w decyzji kończącej postępowanie. Podzielając powyższy pogląd, trzeba jednak zaznaczyć, że w przypadku decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego w postaci inwestycji liniowej, która ze względu na swój charakter przebiega przez szereg nieruchomości nie stanowiących własności inwestora, decyzja taka powinna określać warunki i zasady zagospodarowania terenu w sposób na tyle precyzyjny, aby właściciel nieruchomości objętej taką decyzją nie miał wątpliwości, co do zakresu ingerencji w jego własność w przypadku uzyskania decyzji o pozwoleniu na jej budowę. Jest to kwestia istotna dla zapewnienia ochrony interesów osób trzecich. Skoro bowiem mają one prawo domagać się od organu administracji publicznej ochrony swego interesu prawnego przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy terenów należących do innych osób, to tym bardziej mogą żądać ochrony w przypadku wydawania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego sytuowanej na nieruchomości stanowiącej ich własność. Wbrew zapatrywaniu skarżącej organ nie bada jednak zasadności, celowości czy opłacalności planowanej inwestycji. Jest to efektem przyjętego w orzecznictwie i literaturze prawniczej założenia o związanym charakterze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z art. 54 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r.o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 647 ze zmianami ) decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. O charakterze tej decyzji przesądza art. 56 ustawy, który stanowi, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego ma obowiązek dokonania konkretyzacji warunków wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego w stosunku do planowanej inwestycji, która ma być zrealizowana na wskazanym przez inwestora terenie. Taki obowiązek przewiduje art. 53 ust. 3 pkt 1 ustawy, stosownie do którego właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych. W orzecznictwie uważa się, że korelatem tego obowiązku organu jest publiczne prawo podmiotowe inwestora do żądania ustalenia warunków realizacji inwestycji wynikających z przepisów obowiązującego prawa. To nie od uznania organu zależy, czy na danym terenie będzie możliwa realizacja danej inwestycji celu publicznego, lecz od tego, czy taką możliwość w konkretnym wypadku przewidują przepisy prawa. Co więcej, z uwagi na wspomniany już deklaratoryjny charakter tej decyzji organ nie ma więc uprawnień kształtujących, nie może stanowić o prawach i obowiązkach inwestora nie przewidzianych w ustawie lub akcie wykonawczym. W świetle powyższego szczególnego znaczenia nabiera wspomniana już analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, o czym stanowi art. 53 ust. 3 pkt 1 ustawy. Co prawda analiza, której mowa jest mniej sformalizowana i różni się od tej przeprowadzanej na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy, jednakże nie zwalnia to organu od całkowitego odstąpienia od jej sporządzenia. Skoro obejmuje m.in. ustalenie aktualnego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości oraz polega na stwierdzeniu zgodności zamierzenia inwestycyjnego z obiektywnym porządkiem prawnym, obowiązkiem organu jest zbadanie ustawodawstwo w zakresie materialnego prawa administracyjnego, aby ustalić unormowania obejmujące obszar planowanej inwestycji oraz unormowania dotyczące charakteru samej inwestycji, ze względu na jej typ. Na podstawie tych regulacji zawartych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawach szczególnych, a także aktów wydanych na ich podstawie, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek określić warunki i zasady zagospodarowania terenu. Poza tym obowiązek dokonania określonej analizy jest istotnym, a zarazem niezbędnym w sprawie elementem, skoro decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego indywidualizuje przecież sytuację prawną inwestora, dając mu prawo do wykonania wnioskowanej inwestycji w określonym w decyzji miejscu. Co oczywiste analiza, o której mowa w tym przepisie powinna być sporządzona przed sporządzeniem projektu decyzji, bowiem jej wnioski powinny być zawarte w uzasadnieniu przyszłego rozstrzygnięcia. Bez tych ustaleń prawidłowa ocena, czy planowana inwestycja może być zrealizowana jest niemożliwa. Z akt sprawy nie wynika, aby tego rodzaju analiza została przeprowadzona, co czyni rozstrzygnięcia wadliwymi. Nie można natomiast zgodzić się ze skarżącą, że decyzja narusza art. 61 ust.1 pkt.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, statuującym warunek tzw dobrego sąsiedztwa, polegający na obowiązku dostosowania nowej zabudowy do cech zabudowy już istniejącej na danym terenie, przy uwzględnieniu kontynuacji funkcji tej zabudowy. Skoro podobnego uregulowania ustawodawca nie wprowadził w przypadku decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego przepis ten w tym przypadku nie ma zastosowania ( tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lutego 2010r.II OSK 1862/08 opubl. W CBOSA ). Sąd zwrócił również uwagę, że realizacja inwestycji celu publicznego, których katalog zawiera art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (( tekst jedn. Dz. U z 2014r. Poz. 518 ), musi doprowadzić do naruszenia i przekształcenia istniejącego na danym obszarze ładu przestrzennego. Zatem również szczególny charakter tych inwestycji przesądza o tym, że ich realizacja nie może być ograniczona istniejącym stanem zagospodarowania terenu, gdyż zazwyczaj będzie od tego stanu odbiegać. Nie ma także podstaw do podzielenia uwagi skarżącej, aby wadliwość decyzji miała wynikać z braku doręczenia stanowiącej jej załącznika mapki sytuacyjno wysokościowej. Sąd podziela w tym względzie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2010r. ( II OSK 1368/09 opubl. w CBOSA ) według którego brak dołączenia do decyzji doręczonej skarżącemu załącznika graficznego nie jest wadą decyzji, tym bardziej, jeśli część graficzna z uwagi na rozmiary tego dokumentu, tak jak w sprawie niniejszej, pozostaje do wglądu w aktach sprawy. Zaskarżona decyzja wadliwa jest również z powodu niejasnego ustalenia przedmiotu inwestycji. Rację ma Kolegium uważając, że celem publicznym może być tylko cel wprost wyrażony w przepisie art. 6 pkt 1 – 9b ustawy. o gospodarce nieruchomościami, bądź też zgodnie z art. 6 pkt 10, cel określony jako publiczny w innej ustawie. Art. 6 pkt.1 zalicza do celów publicznych wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, a także budowę, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg. Zgodnie natomiast z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ( tekst jedn. DZ. U z 2013r. poz. 260 ze zmianami ) drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie o drogach publicznych lub innych przepisach szczególnych. Ustawa dzieli drogi publiczne na cztery kategorie : krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne. Art. 7 ust. 1 stanowi, że do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Z kolei zgodnie z art. 8 ust.1 ustawy drogami wewnętrznymi są drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, nie zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i nie zlokalizowane w pasie drogowym tych dróg. Bez wątpienia zatem jedynie wydzielenie gruntów pod drogi publiczne może być objęte decyzją o ustaleniu inwestycji celu publicznego. Akta sprawy nie pozwalają jednak na jednoznaczne ustalenie, jaka właściwie inwestycja jest planowana. Wniosek o wydanie decyzji dotyczy bowiem budowy drogi gminnej wewnętrznej klasy D. Według treści pism Wójta [...] adresowanych do właścicieli nieruchomości przez które droga ma przebiegać wynika, że chodzi o budowę drogi dojazdowej do posesji położonych w miejscowości R. osiedle " K.’ pomiędzy dolinami S. D. i księdza S.. W taki też sposób określono inwestycję w obwieszczeniu o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia [...] Decyzja Wójta [...] z dnia [...], stanowi już jednak o budowie odcinków dróg gminnych. Nie wiadomo zatem nie tylko o jakie odcinki chodzi, ale także, czy jest to droga wewnętrzna czy gminna, co przecież jest kwestią zasadniczą dla zastosowania omawianego trybu postępowania. Z tych powodów na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit.c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy T. L.. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 wspomnianej ustawy oraz § 18 ust.1 pkt.1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( tekst jedn. Dz. U z 2013r. poz. 461 ).