II OSK 1212/11

Dnia 8 listopada 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej C.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 stycznia 2011 roku, sygn. akt II SA/Łd 1019/10 w sprawie ze skargi C.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lipca 2010 roku nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 1019/10 oddalił skargę C.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego. W uzasadnieniu wyroku podano, iż Prezydent Miasta Łodzi decyzją z dnia [...] marca 2010 r. ustalił lokalizację dla inwestycji celu publicznego polegającej na budowie: linii kablowej nn-0,4 kv wraz ze złączami kablowo – pomiarowymi dla zasilania w energię elektryczną mieszkańców ul. [...] w Łodzi według załączonego planu sytuacyjnego dla PGE Dystrybucja Łódź, Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością na działkach nr [...]. W odwołaniu od tej decyzji C.K. zarzucił, iż organ pierwszej instancji w ogóle nie rozważył kwestii ochrony jego interesów jako właściciela działki, na której ma zostać zlokalizowana w/w inwestycja. Żądanym przez niego sposobem ochrony jest uzależnienie wydania decyzji od ustanowienia na rzecz inwestora na jego gruncie służebności gruntowej w zamian za wyprowadzenie na koszt inwestora przyłącza zasilającego jego nieruchomość. Decyzją z dnia [...] lipca 2010r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, iż planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przeprowadzona zgodnie z art. 53 ust. 3 ww. ustawy analiza wykazała, iż planowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z ustawą Prawo budowlane, ustawą o gospodarce nieruchomościami, ustawą o drogach publicznych oraz rozporządzeniami branżowymi. Wynika z niej też, iż na obszarze analizowanym nie znajdują się żadne obiekty zabytkowe i formy podlegające ochronie konserwatorskiej. Teren nie jest objęty strefą ochrony przyrody, ochrony przyrody i krajobrazu, jak również strefą ochrony archeologicznej. Nie jest to inwestycja zaliczana do takich, które oddziaływają znacząco na środowisko. Dla terenu planowanej inwestycji brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z uwagi na rodzaj inwestycji, warunki w zakresie infrastruktury, tj. komunikacji, wody, kanalizacji, wód deszczowych jej nie dotyczą. W odniesieniu do zarzutów C.K. organ stwierdził, iż kwestie ustanowienia służebności gruntowej nie są regulowane przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny i nie mogą być zatem rozstrzygane w tym postępowaniu. Zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu ani nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji. Z uwagi na swój charakter decyzja o warunkach zabudowy nie może stanowić podstawy do realizacji inwestycji. W toku tego postępowania ochrona interesów osób trzecich jest bardzo wąsko ujęta i ma charakter czysto formalny. Ochrona ta jest zdecydowanie szersza na gruncie ustawy Prawo budowlane, która reglamentuje kolejny po ustaleniu warunków zabudowy etap postępowania, prowadzącego do realizacji inwestycji. W skardze na powyższą decyzję C.K. zarzucił, że chociaż decyzja Prezydenta Miasta Łodzi jako podstawę prawną wskazuje art. 54 pkt 2 lit. d) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to nie realizuje jego postanowień i nie określa, na czym ma polegać poszanowanie interesów osób trzecich. Zdaniem skarżącego organ wydający decyzję w ogóle nie rozważył kwestii ochrony jego interesów, podczas gdy powinien był nawet określić sposób tej ochrony. Żądanym zaś przez niego sposobem ochrony jest uzależnienie wydania decyzji od ustanowienia na rzecz inwestora na jego gruncie służebności gruntowej w zamian za wyprowadzenie na koszt inwestora przyłącza zasilającego jego nieruchomość. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę, uznając ją za nieuzasadnioną. Sąd przytoczył treść art. 54 pkt 2 lit. d) ustawy o p.z.p., wskazując, iż zarzut skargi sprowadza się do jego nieuwzględnienia przez organ. Z pism skarżącego, składanych w toku postępowania przed organami administracji, wynika, że oczekiwał on ustalenia w niniejszym postępowaniu zasad korzystania przez inwestora z jego nieruchomości, ewentualnego ustalenia służebności gruntowej czy wykonania - w zamian za udostępnienie nieruchomości - przyłącza. Sąd uznał, iż trafnie organ odwoławczy wskazał, że warunki te określane są dopiero na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego – uzyskiwania pozwolenia budowlanego. To organ administracji architektoniczno-budowlanej obowiązany jest sprecyzować wszystkie warunki, które się wiążą z realizacją konkretnego przedsięwzięcia, w tym dotyczące konieczności ochrony interesów osób trzecich, jak też określić zasady, na jakich odbywać się będzie np. korzystanie przez inwestora z nieruchomości, których nie jest właścicielem. Natomiast na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy lub lokalizacji inwestycji, ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona i nie może być rozciągana na okoliczności będące przedmiotem badania organów administracji architektoniczno-budowlanej. Prowadzący to postępowanie organ nie jest uprawniony do określenia tych warunków, które wynikają z zastosowania prawa budowlanego, przekroczyłby bowiem swoje kompetencje. Sąd stwierdził, iż ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy (art. 54 pkt 2 lit. d) u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego, a więc w granicach określonych ustaleniami przepisów odrębnych w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro zasada ochrony interesu prawnego osób trzecich wyrażona w ustawie o p.z.p. znajduje konkretyzację w Prawie budowlanym, to stosownie do wymogów tego prawa, obiekt budowlany należy projektować, budować i utrzymywać zgodnie z przepisami i w sposób zapewniający m.in. ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Natomiast z punktu widzenia inwestora nie może być tak, że obowiązki z innego postępowania administracyjnego (pozwolenia na budowę) są wymagane w postępowaniu lokalizacyjnym, a więc w innej sprawie i w innym postępowaniu. Sąd Wojewódzki podniósł, że nie podziela poglądu zaprezentowanego w powołanym przez skarżącego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w sprawie II SA/Kr 854/06, gdyż pogląd ten wyrażony został w odmiennym stanie faktycznym, gdy przedmiotem sporu była sama zasadność planowanej inwestycji i określenie jej jako inwestycji celu publicznego. Zarzut Sądu sprowadzał się do tego, że organy nie rozważyły, czy rzeczywiście inwestycja realizuje cel publiczny oraz jakie są proporcje między prawnie chronionym interesem indywidualnym a dobrem publicznym. W niniejszej sprawie zaś skarżący nie neguje zasadności samej inwestycji, ani jej publicznego charakteru. Jego wnioski zmierzają jedynie do zapewnienia ochrony prawa własności jego nieruchomości i uregulowania zasad korzystania z niej na etapie realizacji inwestycji. Do tego może dojść na etapie pozwolenia na budowę, kiedy organ określa obowiązki związane z wykonaniem projektu budowlanego a nie na etapie rozważań, przy spełnieniu jakich warunków możliwa jest realizacja inwestycji. Sąd wskazał, iż podobną linię orzecznictwa zaprezentowały wojewódzkie sądy administracyjne w wyrokach z dnia 5.09.2008r., sygn. akt IV SA/Wa 488/08; z dnia 06.12.2007r., sygn. akt IV SA/Wa 1958/07; z dnia 03.10.2007.,sygn. akt II SA/Łd 571/07,; z dnia 18.10.2006r., sygn. akt IV SA/Wa 1227/06. Z uwagi na powyższe skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył C.K., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 54 pkt 2 lit. d) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez przyjęcie, że decyzja Prezydenta Miasta Łodzi nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego czyni zadość wymaganiom dotyczącym ochrony interesów osób trzecich – w tej sprawie skarżącego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazano, że decyzja Prezydenta Miasta nie realizuje postanowień z art. 54 pkt 2 lit. d) ww. ustawy. Organ wydając decyzję w ogóle nie rozważył kwestii ochrony interesów skarżącego. Skarżący powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia [...] listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 854/06, że organ wydający decyzję winien był określić sposób ochrony zgodnie z żądaniem skarżącego, polegającym na uzależnieniu wydania decyzji od ustanowienia na rzecz inwestora służebności gruntowej na jego gruncie w zamian za wyprowadzenie na koszt inwestora przyłącza zasilającego jego nieruchomość na zewnątrz gruntu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na gruncie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.), skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego ( pkt 1 ) lub naruszenia przepisów postępowania (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze, co polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił wojewódzki sąd administracyjny, określenia ich charakteru na gruncie art. 174 pkt 1 lub pkt 2 p.p.s.a. oraz zamieszczenia uzasadnienia uchybień zarzucanych sądowi. Skarga kasacyjna, opierająca się na zarzucie naruszenia przepisu prawa materialnego art. 54 pkt 2 lit. d) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, iż w przypadku formowania rozpatrywanej skargi kasacyjnej, poza formalnie poprawnym powołaniem się na wskazany wyżej przepis, nie zostały spełnione wymogi, które mogłyby przesądzić o jej skuteczności. Już w jej podstawie, niezależnie od wskazanej samej podstawy zaskarżenia art. 173 § 1 p.p.s.a., zabrakło bowiem powołania się na art. 174 pkt 1 p.p.s.a., który podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut określa. Stawiając zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego należy wskazać, czy doszło do naruszenia danego przepisu przez jego błędną wykładnię, czy niewłaściwe zastosowanie, zaś uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa. Z kolei uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej musi ponadto wykazać w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. W treści skargi kasacyjnej w tej sprawie powyższe wymagania nie zostały spełnione zgodnie z dyspozycją art. 176 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej formułując zarzut naruszenia art. 54 pkt 2 lit. d) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wskazał na żadną z form jego naruszenia określoną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Sąd p[pierwszej instancji trafnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał , iż ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego jest etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest instrumentem prawnym służącym określeniu sytuacji prawnej obszaru pozbawionego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja taka określa podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Realizacja inwestycji przebiega w dwóch następujących po sobie etapach, w dwóch różnych postępowaniach toczących się przed różnymi organami. Na każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest prawnie zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w granicach przysługujących temu organowi kompetencji. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest aktem upoważniającym do podjęcia i realizacji inwestycji. Inwestor przed rozpoczęciem budowy musi uzyskać zgodnie z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego pozwolenie na budowę. W tymże postępowaniu organ architektoniczno – budowlany ustala szczegóły techniczne, dotyczące planowanej inwestycji budowlanej i oceni, czy w świetle Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych, w tym przepisów techniczno – budowlanych, możliwe jest udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji - także w aspekcie poszanowania interesów osób trzecich. Zgodzić się należy, ze stwierdzeniem Sądu Wojewódzkiego, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego. Organ wydający taką decyzję nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno – budowlanej ( tak - np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 7 sierpnia 1998 roku, sygn. akt IV SA 1584/96, ONSA 2000/1/15; z dnia 15 marca 2006r., sygn. akt II OSK 629/05, LEX nr 198329). Z tego względu ochrona interesów osób trzecich na etapie określenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania oraz jego zabudowy nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, wobec czego nie może być tak konkretna i szczegółowo określona jak w pozwoleniu na budowę ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 1999 r., sygn. akt II SA/Gd 2256/97, LEX nr 44250 ). Trzeba mieć na uwadze odmienność postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego i postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oraz konieczność rozgraniczenia kompetencji organów administracji publicznej. Zakres ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich jest różny w każdym z tych postępowań. Zakres ochrony przysługującej w postępowaniu w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może być szerszy niż przedmiot postępowania i zakres dopuszczalnego rozstrzygnięcia w decyzji kończącej postępowanie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 września 2001 r., sygn. akt IV SA 1505/99 - ONSA 2002/4/153, z dnia 3 września 2002 r., sygn. akt IV SA 2372 - M. Prawn. 2002/22/1011). Z podanych wyżej względów skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie i dlatego podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.