II SA/Łd 1019/10

Dnia 27 stycznia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant asystent sędziego Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2011 roku sprawy ze skargi C. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego - oddala skargę. Decyzją z dnia [...], nr [...] Prezydent Miasta Ł. ustalił lokalizację dla inwestycji celu publicznego polegającej na budowie: linii kablowej nn-0,4 kv wraz ze złączami kablowo – pomiarowymi dla zasilania w energię elektryczną mieszkańców ul. A w Ł. według załączonego planu sytuacyjnego dla A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością na działkach nr [...],[...], obr. [...] oraz [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obr. [...]. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji stwierdził, iż z uwagi na brak obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzja została przygotowana w myśl art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Po przeprowadzeniu wymaganej przepisami prawa procedury oraz dokonaniu analizy stanu faktycznego, warunków i zasad zagospodarowania terenu, organ doszedł do przekonania, że inwestycja spełnia łącznie warunki określone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś wnioskodawca spełnił wymogi formalne i przedłożył wymagane przepisami prawa dokumenty. Określając warunki i szczegółowe zasady zabudowy i zagospodarowania organ wskazał, że decyzja nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Natomiast na etapie projektu budowlanego należy zapewnić poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 ustawy z dnia 7 li9pca 1994r. –Prawo budowlane. Od decyzji tej odwołanie wniósł C. K., żądając jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił, iż organ pierwszej instancji w ogóle nie rozważył kwestii ochrony jego interesów jako właściciela działki, na której ma zostać zlokalizowana w/w inwestycja. Żądanym przez niego sposobem ochrony jest natomiast uzależnienie wydania decyzji od ustanowienia na rzecz inwestora na jego gruncie służebności gruntowej w zamian za wyprowadzenie na koszt inwestora przyłącza zasilającego jego nieruchomość. Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu SKO za bezsporne uznało, iż planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przeprowadzona stosownie do art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu przestrzennym analiza wykazała, iż planowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z ustawą Prawo budowlane, ustawą o gospodarce nieruchomościami, ustawą o drogach publicznych oraz rozporządzeniami branżowymi. Nadto na obszarze analizowanym nie znajdują się żadne obiekty zabytkowe i formy podlegające ochronie konserwatorskiej. Teren nie jest objęty strefą ochrony przyrody, ochrony przyrody i krajobrazu. Nie jest strefą ochrony archeologicznej. Nie jest to inwestycja zaliczana do takich, które oddziaływają znacząco na środowisko. Dla terenu planowanej inwestycji brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z uwagi na rodzaj inwestycji, warunki w zakresie infrastruktury, tj. komunikacji, wody, kanalizacji, wód deszczowych jej nie dotyczą. Odnosząc się do zarzutów C. K. SKO podniosło, iż kwestie ustanowienia służebności gruntowej nie są regulowane przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie mogą być zatem rozstrzygane w tym postępowaniu. Istotą decyzji o warunkach zabudowy jest jedynie ustalenie, czy z punktu widzenia obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa, realizacja planowanej inwestycji jest możliwa. Skoro jest to decyzja stanowiąca tylko o możliwości zagospodarowania terenu to nie ma mocy ograniczania cudzych praw zarówno do nieruchomości, na której planuje się inwestycję, jak i nieruchomości sąsiednich. Zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu ani nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji. Z uwagi na swój charakter decyzja o warunkach zabudowy nie może stanowić podstawy do realizacji inwestycji. W toku tego postępowania ochrona interesów osób trzecich jest bardzo wąsko ujęta i ma charakter czysto formalny. Ochrona ta jest zdecydowanie szersza na gruncie ustawy Prawo budowlane, która reglamentuje kolejny po ustaleniu warunków zabudowy etap postępowania, prowadzącego do realizacji inwestycji. W skardze na powyższa decyzję C. K. zarzucił, że chociaż decyzja Prezydenta Miasta Ł. jako podstawę prawną wskazuje art. 54 pkt 2 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to nie realizuje jego postanowień i nie określa, na czym ma polegać poszanowanie interesów osób trzecich. Zdaniem skarżącego organ wydający decyzję w ogóle nie rozważył kwestii ochrony jego interesów, podczas gdy powinien był nawet określić sposób tej ochrony. Żądanym zaś przez niego sposobem ochrony jest uzależnienie wydania decyzji od ustanowienia na rzecz inwestora na jego gruncie służebności gruntowej w zamian za wyprowadzenie na koszt inwestora przyłącza zasilającego jego nieruchomość. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Sąd, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji nie stwierdził uchybień, które skutkować winny wyeliminowaniem z obrotu tego rozstrzygnięcia. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze. zm., dalej powoływanej jako p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w tej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa o p.z.p.). Zarzut skargi sprowadza się do nieuwzględnienia przez organ unormowania art. 54 pkt 2 lit. d ustawy o p.z.p., zgodnie z którym "decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich". Jak wynika z pism skarżącego, składanych w toku postępowania toczącego się przed organami administracji, oczekiwał on ustalenia w niniejszym postępowaniu zasad korzystania przez inwestora z jego nieruchomości, ewentualnego ustalenia służebności gruntowej czy wykonania- w zamian za udostępnienie nieruchomości - przyłącza. Trafnie jednak organ odwoławczy wskazał, że warunki te jednakże są określane dopiero na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego – uzyskiwania pozwolenia budowlanego. To organ administracji architektoniczno-budowlanej, zezwalający na realizację konkretnej już inwestycji, zlokalizowanej w ściśle określonym miejscu, jest obowiązany sprecyzować te wszystkie warunki, które się wiążą z realizacją konkretnego przedsięwzięcia, w tym również dotyczące konieczności ochrony interesów osób trzecich, określić zasady, na jakich odbywać się będzie np. korzystanie przez inwestora z nieruchomości, których nie jest właścicielem. Natomiast etap ustalenia warunków zabudowy czy wydania decyzji lokalizacyjnej jest wstępnym etapem procesu inwestycyjnego. Na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy / lokalizacji inwestycji, ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona i nie może być rozciągana na okoliczności będące przedmiotem badania organów administracji architektoniczno-budowlanej. Prowadzący to postępowanie organ nie jest uprawniony do określenia tych warunków, które wynikają z zastosowania prawa budowlanego, przekroczyłby bowiem swoje kompetencje. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy (art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego, a więc w granicach określonych ustaleniami przepisów odrębnych w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro zasada ochrony interesu prawnego osób trzecich wyrażona w ustawie o p.z.p. znajduje konkretyzację w Prawie budowlanym, to stosownie do wymogów tego prawa, obiekt budowlany należy projektować, budować i utrzymywać zgodnie z przepisami i w sposób zapewniający m.in. ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Z kolei z punktu widzenia inwestora nie może być tak, że obowiązki z innego postępowania administracyjnego (pozwolenia na budowę) są wymagane w postępowaniu lokalizacyjnym, a więc w innej sprawie i w innym postępowaniu. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela przy tym co do zasady poglądu zaprezentowanego w powołanym przez skarżącego wyroku wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w sprawie II SA/Kr 854/06, że art. 54 pkt 2 lit. d ustawy o p.z.p. wymaga od organów orzekających o lokalizacji inwestycji celu publicznego analizy kwestii ochrony interesów osób trzecich przez cały bieg postępowania a nie tylko orzekania o potrzebie ochrony tych interesów na przyszłość w samej decyzji. Przede wszystkim pogląd ten wyrażony został w odmiennym stanie faktycznym, gdy przedmiotem sporu była sama zasadność planowanej inwestycji i określenie jej jako inwestycji celu publicznego. Zarzut sądu sprowadzał się do tego, że organy nie rozważyły, czy rzeczywiście inwestycja realizuje cel publiczny oraz jakie są proporcje miedzy prawnie chronionym interesem indywidualnym a dobrem publicznym. W niniejszej sprawie zaś skarżący nie neguje zasadności samej inwestycji, ani jej publicznego charakteru. Jego wnioski zmierzają jedynie do zapewnienia ochrony prawa własności jego nieruchomości i uregulowania zasad korzystania z niej na etapie realizacji inwestycji. Do tego, jak już wskazano we wcześniejszych rozważaniach może dojść na etapie pozwolenia na budowę, kiedy organ określa obowiązki związane z wykonaniem projektu budowlanego a nie na etapie rozważań, przy spełnieniu jakich warunków możliwa jest realizacja inwestycji. Należy podkreślić przy tym, że podobną linię orzecznictwa zaprezentowały wojewódzkie sądy administracyjne w wyrokach z dnia 5.09.2008r. (IV SA/Wa 488/08) z dnia 06.12.2007r. (IV SA/Wa 1958/07), z dnia 03.10.2007. (II SA/Łd 571/07), z dnia 18.10.2006r.( IV SA/Wa 1227/06). Z uwagi na powyższe skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a uznając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. m.o.